Mitygacja

Co to jest mitygacja

Pod pojęciem mitygacji rozumie się działania mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji gazów cieplarnianych[1]. Działania te koncentrują się w głównej mierze na poprawie efektywności energetycznej, zwiększaniu udziału energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto, sekwestracji (wychwytywaniu i bezpiecznym składowaniu CO2) jak również zmniejszeniu energochłonności sektorów gospodarki.

Znaczący wkład w rozwój regulacji prawnych z zakresu redukcji emisji i szeroko pojmowanej ochrony klimatu miał wzrost świadomości wspólnoty międzynarodowej odnośnie wpływu zmian klimatycznych na rozwój ludzkości i ekosystemów. To właśnie regulacje międzynarodowe dały początek szerokiej aktywności państw i organizacji regionalnych (takich jak Unia Europejska) w zakresie wysiłków mających na celu ograniczenie emisji.

Poniżej wskazano jedynie kluczowe regulacje z obszaru przeciwdziałania zmianom klimatu na poziomie międzynarodowym, unijnym i krajowym.


[1] Gazami cieplarnianymi są: dwutlenek węgla (CO2), metan (CH4), podtlenek azotu (N2O), fluorowęglowodory (HFC), perfluorowęglowodory (PFC), sześciofluorek siarki (SF6) oraz trójfluorek azotu (NF3).

Obowiązujące regulacje

Podstawowym aktem prawa międzynarodowego regulującym problematykę podejmowania globalnych działań na rzecz łagodzenia zmian klimatu jest Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu z 9 maja 1992 r. (Dz. U. 1996, Nr 53, poz. 238) Zgodnie z art. 2 Konwencji, jej podstawowym celem jest ustabilizowanie koncentracji gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który zapobiegałby niebezpiecznej antropogenicznej ingerencji w system klimatyczny, poprzez zachęcanie Stron Konwencji do podejmowania wysiłków redukcyjnych. Jednak pierwszym dokumentem, który faktycznie nakładał na Strony Konwencji konkretne zobowiązania w zakresie redukcji emisji był, uzupełniający postanowienia Konwencji, Protokół z Kioto z 11 grudnia 1997 r. (Dz. U. 2005, Nr 203, poz. 1684). nktu widzenia zobowiązań redukcyjnych istotny jest załącznik B do Protokołu, w którym określono ilościowe ograniczenia i redukcje emisji w latach 2008-2012 przyznane każdej Stronie załącznika I do Konwencji, w tym Polsce.

Na uwagę zasługuję fakt, iż 8 grudnia 2012 r. Konferencja Stron Konwencji przyjęła w Ad-Dausze Poprawkę dauhańską do Protokołu z Kioto, która wprowadziła w latach 2013-2020 drugi okres rozliczeniowy dla Stron Protokołu (tym samym Poprawka przedłuża okres obowiązywania Protokołu). Poprawka dauhańska zmienia Załącznik B do Protokołu z Kioto ustanawiając na lata 2013-2020 nowe zobowiązania redukcyjne wyrażone jako procent emisji z roku lub okresu bazowego lub procent emisji z roku referencyjnego. Dodatkowo poprawka rozszerza katalog gazów cieplarnianych, określonych w Załączniku A do Protokołu, o trójfluorek azotu. Warunkiem wejścia w życie Poprawki dauhańskiej jest jej ratyfikacja przez co najmniej trzy czwarte Stron Protokołu, czyli przez co najmniej 144 państwa. Na dzień 2 maja 2018 r. instrumenty zatwierdzające Poprawkę złożyło 111 państw. Co istotne, w dniu 4 kwietnia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lutego 2018 r. o ratyfikacji Poprawki dauhańskiej do Protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, sporządzonego w Kioto dnia 11 grudnia 1997 r., sporządzonej w Ad-Dausze dnia 8 grudnia 2012 r. (Dz. U. 2018 poz. 669) wyrażająca zgodę na dokonanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikacji Poprawki.

12 grudnia 2015 r. w Paryżu osiągnięto nowe światowe porozumienie odnośnie wysiłków jakie wspólnota międzynarodowa ma podejmować w kierunku dalszego przeciwdziałania zmianom klimatu. Jednym z celów Porozumienia paryskiego (Dz. U. 2017, poz. 36) jest ograniczenie wzrostu średniej temperatury globalnej do poziomu znacznie niższego niż 2°C powyżej poziomu przedindustrialnego oraz podejmowanie wysiłków mających na celu ograniczenie wzrostu temperatury do 1,5°C powyżej poziomu przedindustrialnego. Porozumienie weszło w życie 4 listopada 2016 r. i na dzień 2 maja 2018 r. zostało ratyfikowane przez 176 państw spośród 195 Stron Konwencji. Zobowiązania redukcyjne podjęte przez Strony Porozumienia dotyczą okresu 2021-2030.

Podstawę unijnych wysiłków na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych, będących jednocześnie realizacją międzynarodowych zobowiązań Unii i jej państw członkowskich w dziedzinie przeciwdziałania zmianom klimatu, stanowią przede wszystkim: dyrektywa 2003/87/WE[1] (dyrektywa ETS) oraz decyzja 2009/406/WE[2] (decyzja ESD).

Podstawowym założeniem powołującej unijny system handlu uprawnieniami dyrektywy 2003/87/WE jest tworzenie efektywnych zachęt do redukcji emisji m. in. poprzez wyznaczenie całkowitego pułapu emisji, którego odzwierciedleniem jest liczba uprawnień do emisji, pozostawiona do dyspozycji uczestnikom systemu (przedsiębiorcom prowadzącym instalacje oraz operatorom statków powietrznych objętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji – EU ETS) w całym okresie rozliczeniowym (obecnie ośmioletnim – 2012-2020, od roku 2021 – dziesięcioletnim), tzw. model cap and trade. Ograniczona pula uprawnień do emisji w powiązaniu ze stale zmniejszającą się liczbą uprawnień przydzielanych w sposób nieodpłatny, a także pozbawienie niektórych sektorów (np. sektor wytwarzania energii elektrycznej) możliwości nieodpłatnego przydziału uprawnień i objęcie tych instalacji pełnym systemem aukcyjnym (konieczność zakupu uprawnień do emisji na aukcjach lub na rynku wtórnym), składają się na wspomniany system zachęt do ograniczania emisji. Dodatkowym czynnikiem motywacyjnym są nadzwyczajne interwencje regulatora polegające na wycofywaniu z rynku dużych wolumenów uprawnień do emisji i kierowaniu ich do tzw. rezerwy stabilności rynkowej (market stability reserve – MSR). Wszystkie działania skierowane na ograniczanie puli dostępnych uprawnień do emisji (i podnoszenie ceny uprawnień dostępnych na rynku) są czynnikiem motywującym do zmian technologicznych w kierunku technologii niskoemisyjnych.

Dyrektywa 2003/87 określa również zasady monitorowania wielkości emisji i sprawozdawczości w tym zakresie, a także wymagania dotyczące rozliczania emisji.

Z kolei decyzja 2009/406 ustanawia nieco zbliżony do opisanego wyżej unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, system limitów emisji i wymiany praw do emisji tzw. jednostek rocznych limitów emisji, z tą różnicą, że uczestnikami tego systemu są państwa członkowskie, których emisja gazów cieplarnianych w ramach tzw. systemu non-ETS jest także przedmiotem ograniczeń ilościowych. System non-ETS obejmuje emisje sektorów nieobjętych reżimem systemu EU ETS takich jak: transport, rolnictwo, odpady, emisje przemysłowe nieobjęte EU ETS oraz sektor komunalno-bytowy z budynkami, małymi źródłami, gospodarstwami domowymi i usługami.

Ponadto obecnie trwają w Unii prace nad tzw. rozporządzeniem LULUCF (użytkowanie gruntów, zmiana użytkowania gruntów, leśnictwo), który to sektor ma stanowić osobny filar w ramach polityki przeciwdziałania zmianie klimatu oraz prace nad tzw. rozporządzeniem ESR, które w okresie 2021-2030 zastąpi decyzję 2009/406 w odniesieniu do działań redukcyjnych w sektorach nieobjętych EU ETS. Na uwagę zasługuje fakt, iż w dniu 19 marca 2018 r. opublikowano dyrektywę 2018/410[3], która zmieni zasady funkcjonowania EU ETS w kolejnym okresie rozliczeniowym w latach 2021-2030.

Zasady realizacji przez Polskę obowiązków związanych z funkcjonowaniem EU ETS oraz non-ETS określają dwa podstawowe akty prawne tj. ustawa z dnia z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. 2017 poz. 286 ze zm.) oraz ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. 2017 poz. 568 ze zm.) jak również wydane do tych ustaw przepisy wykonawcze. Ustawa o systemie handlu określa m. in. obowiązki uczestników systemu tj. instalacji oraz operatorów statków powietrznych, a także reguluje zasady funkcjonowania systemu, przydziału uprawnień oraz zadania podmiotów administrujących systemem i organów sprawujących nad nim nadzór. Z kolei ustawa o systemie zarządzania emisjami reguluje zagadnienia dotyczące m.in. funkcjonowania Krajowego systemu bilansowania i prognozowania emisji, zasad zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, zarządzania krajowym limitem emisji gazów cieplarnianych nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji (system non-ETS), a także zadania Krajowego ośrodka bilansowania i zarządzania emisjami, który realizuje szereg zadań publicznych w obszarze emisji i administrowania unijnym systemem handlu przydziałami do emisji w Polsce. Zadania Krajowego ośrodka bilansowania i zarządzania emisjami realizuje Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie.


[1] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. U. L 275 z 25.10.2003 str. 32-46 ze zm.)

[2] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. L 140 z 5.6.2009 str. 136-148 ze zm.)

[3] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 (Dz. U. L 76 z 19.03.2018 str. 3-27)

Centrum Analiz Prawno – Klimatycznych

W ramach realizacji Projektu przewidziano utworzenie Centrum Studiów Prawno-Klimatycznych CSPK).  Działalność CSPK skupi się na prowadzeniu badań nad ustawodawstwem dotyczącym zmian klimatu, w tym działań mitygacyjnych, w celu tworzenia optymalnych strategii oraz narzędzi prawnych, wspierających i wzmacniających gospodarkę w kierunku skutecznej realizacji przez Polskę jej zobowiązań unijnych i międzynarodowych w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatu. CSPK będzie realizowało przede wszystkim zadania miękkie związane z rozwojem bazy wiedzy ukierunkowanej na kształtowanie legislacji i polityki, której docelowymi adresatami będą w szczególności organy administracji rządowej oraz samorządowej (decydenci różnego szczebla).

Przedmiotem badań CSPK będą obowiązujące przepisy prawa krajowego, unijnego i międzynarodowego w obszarze przeciwdziałania zmianom klimatu i adaptacji do tych zmian. Działalność badawcza CSPK będzie się także koncentrowała wokół regulacji przyjętych w innych państwach pod kątem oceny ich skuteczności i ewentualnej adaptacji w obszarze prawa lub polityki krajowej. Prowadzone badania będą uwzględniały specyfikę różnych sektorów gospodarki, ze szczególnym uwzględnieniem sektorów najbardziej wrażliwych na zmiany klimatu.

CSPK będzie śledzić toczące się postępowania zarówno przed sądami krajowymi, unijnymi i międzynarodowymi pod kątem wpływu orzecznictwa tych sądów na kształt i praktykę stosowania obowiązujących w Polsce przepisów z zakresu problematyki przeciwdziałania zmianom klimatu. Ponadto CSPK będzie monitorować procedury legislacyjne i formułować wnioski dotyczące zmiany przepisów prawa krajowego oraz przygotowywać propozycje tych zmian. Przedmiotem zainteresowania CSPK będą również oceny skutków regulacji w kontekście opracowania propozycji metodyk doskonalenia tych ocen w odniesieniu do projektów aktów prawnych dotyczących problematyki zmian klimatu i adaptacji do nich.

Oprócz wspomnianej działalności badawczej CSPK będzie zajmowało się upowszechnianiem wiedzy na temat prawa ochrony klimatu i adaptacji do jego zmian. Upowszechnianie tej wiedzy będzie następowało m. in poprzez konferencje naukowe o zasięgu ogólnopolskim i międzynarodowym jak również poprzez seminaria dedykowane wybranym grupom pracowników administracji rządowej i samorządowej, ze szczególnym uwzględnieniem jednostek samorządu terytorialnego obejmujących swoim zasięgiem obszary szczególnie narażone na skutki zmian klimatu i ekstremalne zjawiska pogodowe.