Czy gmina może wprowadzić zakaz korzystania z wody w przypadku suszy?

Jednym z istotniejszych obszarów adaptacji do zmian klimatu jest zabezpieczenie zasobów wody, zwłaszcza wody pitnej. Tymczasem Polska na tle państw Unii Europejskiej wyróżnia się stosunkowo małymi zasobami wód, niska jest również efektywność ich użytkowania^[1]. Na części obszaru Polski występują okresowe trudności w zaopatrzeniu w wodę, które ujawniają się zwłaszcza w przypadku długotrwałej upalnej pogody i suszy, choć do ich wystąpienia wystarczy również dłuższy okres bezdeszczowy. W przypadku zagrożenia brakiem wody na najbardziej istotne dla społeczeństwa cele socjalno-bytowe, organy władzy powinny dysponować odpowiednimi narzędziami ingerencji.

W czasie lata 2019 r., szczególnie w czerwcu, część gmin identyfikowała w swoim obszarze zagrożenie brakiem wody, w konsekwencji czego uznawała za konieczne wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z wody. Część władz gmin^[2] wprowadziła w drodze przepisów porządkowych zakazy wykorzystania wody na cele gospodarcze i rekreacyjne (nawadnianie przydomowych ogródków, mycie pojazdów, napełnianie przydomowych basenów), w celu zabezpieczenia wystarczającej ilości wody na potrzeby socjalno-bytowe. Część gmin^[3] natomiast ograniczyła się jedynie do wystosowania apeli do mieszkańców gminy.
W sferze publicznej były zgłaszane wątpliwości dotyczące stanu prawnego i istnienia lub braku kompetencji dla władz gmin do wprowadzenia odnośnych zakazów^[4].

Niniejsza analiza stawia sobie za cel wyjaśnienie tych wątpliwości. Odpowie ona na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów, gminy (a ściślej: jej organy) mogą wprowadzić takie ograniczenia dla jednostek w korzystaniu z wód. Analiza obejmie narzędzie prawne w postaci przepisów porządkowych, wydawanych na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym^[5] (dalej jako: u.s.g.). Poza zakresem tej analizy pozostanie więc ewentualne wprowadzenie takiego zakazu w drodze innych narzędzi, np. w drodze regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków^[6].

Zadania Gminy i sposoby ich realizacji

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stąd każdy organ władzy publicznej, w tym władze gminy, mogą działać wyłącznie w takim zakresie, w jakim posiadają do tego kompetencje na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Główną ustawę regulującą ustrój gminy, jej zadania oraz kompetencje jej organów jest ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 6 tej ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Artykuł 7 ust. 1 u.s.g. zawiera katalog zadań własnych gminy. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności m.in. sprawy gospodarki wodnej (pkt 1), wodociągów i zaopatrzenia w wodę (pkt 3).

Gmina jednak wykonuje zadania własne („zaspokaja” zbiorowe potrzeby wspólnoty) korzystając z kompetencji i narzędzi prawnych, przyznanych jej przez szczegółowy przepis prawa. Samo przydzielenie zadania gminie nie pociąga za sobą automatycznie możliwości uznania, że gmina może realizować to zadanie dowolnymi środkami. Niezbędne jest przyznanie odpowiedniemu organowi gminy takiego upoważnienia w drodze przepisu prawa. Musi istnieć norma kompetencyjna wskazująca prawną formę realizacji takiego zadania, np. uchwały, zarządzenia lub decyzji^[7]. Jak wskazano w orzecznictwie, wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy, nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy, do określenia formy realizacji takiego zadania. (…) W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej^[8]. Wobec powyższego, do realizacji przez gminę jej zadań za pomocą władczych form działania (takich, które umożliwiają wprowadzania ograniczeń wobec jednostek) konieczne jest upoważnienie zawarte w przepisach, które wskazuje zadanie, właściwy organ oraz prawną formę realizacji zadania publicznego^[9].

Nie można w szczególności domniemywać kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego (kompetencji prawodawczych) organów gminy. Możliwość wydania przez organ gminy aktu prawa miejscowego jest zatem warunkowana przepisami Konstytucji oraz przepisami ustawy, która stanowi podstawę do stanowienia tych aktów.

Powyższe jest o tyle istotne, że ograniczenia w korzystaniu z wód stanowią w istocie zakazy lub nakazy adresowane do jednostek, a więc ograniczają ich wolności i prawa. Zgodnie z Konstytucją RP (art. 31 ust. 3) ograniczenia w tym zakresie korzystania mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony określonych w tym przepisie wartości.

Ustanawianie ograniczeń wolności i praw jednostek „tylko w ustawie” oznacza, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Nie oznacza to jednak, że nie jest dopuszczalne delegowanie na podstawie art. 94 Konstytucji pewnych materii do aktów prawa miejscowego^[10]. Warunkiem jest, żeby istniał w ustawie odpowiedni przepis określający taką delegację, który będzie cechował się po pierwsze odpowiednim stopniem precyzji (określoności)^[11], a po drugie – odpowiednim stopniem kompletności, czyli na poziomie ustawy muszą zostać unormowane „wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa lub wolności”^[12].

Z faktu, że przepis ten odwołuje się do zasady demokratycznego państwa, wynika m.in. obowiązek rozważenia, czy wprowadzenia regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, jak również czy jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków i czy ciężary wprowadzone regulacją są do nich w odpowiedniej proporcji (tzw. „test proporcjonalności”)^[13]. Zgodnie z „testem proporcjonalności” środek jest proporcjonalny jeżeli: 1) jest on w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków (przydatność); 2) jest niezbędny (konieczny) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązany (konieczność podjęcia przez ustawodawcę działania); 3) jego efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do nałożonych na obywatela ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto)^[14].

Przepisy porządkowe

Jak wskazano powyżej, do realizacji przez gminę jej zadań za pomocą władczych form działania (takich, które umożliwiają wprowadzania ograniczeń wobec jednostek) konieczne jest odpowiednie upoważnienie zawarte w przepisach. Takim upoważnieniem dla gminy jest kompetencja do wydawania przepisów porządkowych. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g.:

„W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”.

Przepisy porządkowe są jednym z trzech rodzajów aktów prawa miejscowego^[15]. Upoważnienie do wydanie przepisów porządkowym jest przykładem generalnego upoważnienia gminy do wydania aktów prawa miejscowego, gdzie ustawodawca nie determinuje, jaki konkretnie będzie przedmiot regulacji, ogranicza się jedynie do zakreślenia pewnej sfery życia publicznego, które może dotyczyć akt^[16].

Przepisy porządkowe są przy tym aktem o charakterze generalnym (określają adresata normy poprzez wskazanie jego cech, a nie z indywidualnej nazwy) i abstrakcyjnym (odnoszą się do powtarzalnych okoliczności). Inaczej mówiąc, przepisy porządkowe co do zasady nie mogą zostać skonsumowane przez jednorazową sytuację, tylko muszą być przeznaczone do wielokrotnego (a nie jednorazowego) zastosowania^[17], chociaż oczywiście ich obowiązywanie może być (i często jest) ograniczone czasowo. Przepisy porządkowe maja charakter powszechny, ale ograniczony terytorialnie^[18] – ich adresatem jest każdy, kto znajduje się na terytorium gminy, która przyjęła przepisy porządkowe. Nie tylko więc mieszkańcy czy rezydenci gminy, ale również osoby przyjezdne, które znajdują się na terytorium gminy^[19].

Do stanowienia przepisów porządkowych uprawnione są rady gminy. Rada gminy wydaje przepisy porządkowe w formie uchwały, bez konieczności jej procedowania w szczególnym trybie^[20].

Wyjątkowo, w przypadkach niecierpiących zwłoki, przepisy porządkowe może wydać także wójt/burmistrz/prezydent w gminie (41 ust. 2 u.s.g.). Czyni to w formie zarządzenia. „Przypadek niecierpiący zwłoki” to taka sytuacja, gdy zagrożone są wyżej przytoczone dobra wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g., a niepodjęcie bezzwłocznych działań poprzez wydanie przepisów porządkowych rodzi wysokie prawdopodobieństwo naruszenia tych dóbr^[21]. Zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy (art. 41 ust. 3 u.s.g.). Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (art. 41 ust. 3 zd. 2 u.s.g.). Stąd wskazuje się, że kompetencja prawotwórcza wójta ma charakter względny, ponieważ przepisy przez niego wydawane są weryfikowane przez radę gminy^[22].

Przepisy porządkowe służą ograniczaniu wolności i praw zagwarantowanych w Konstytucji RP^[23], jednak w szczególnie uzasadnionych sytuacjach^[24]. Z art. 40 ust. 3 u.s.g. wynika, że dla skutecznego ustanowienia aktu prawa miejscowego na tej podstawie konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek^[25]:

• obiektywnej – z analizy obowiązujących przepisów prawnych musi wynikać, że przedmiot uregulowany w przepisach porządkowych nie został dotychczas uregulowany w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących;
• subiektywnej – przepisy porządkowe muszą być konieczne do ochrony wartości wymienionych w tym przepisie.

Niekiedy wskazuje się też przesłankę terytorialną^[26], odwołującą się do obszaru występowania zagrożenia. W odniesieniu do analizowanej sytuacji przesłanka terytorialna oznacza, że zagrożenie, uzasadniające ustanowienie przepisów porządkowych, musi dotyczyć gminy, której władze przepisy te ustanowiły^[27]. Przesłanka ta wynika nie tyle z samego art. 40 ust. 3 u.s.g., co z istoty kompetencji organów gminy, która jest ograniczona do obszaru tej gminy.

I. Przepisy porządkowe. Przesłanka obiektywna

Pierwszym warunkiem dopuszczającym wydanie przepisu porządkowego jest stwierdzenie na podstawie analizy obowiązującego stanu prawnego, że kwestia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że upoważnienie do wydania przepisów porządkowych nie podlega wykładni rozszerzającej. Przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach^[28]. Rada Gminy może więc skorzystać z uprawnienia do wydanie przepisów porządkowych wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk^[29]. Regulacja ta jest przeznaczona do normowania sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, uzupełnienia luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej^[30].

W obowiązującym stanie prawnym istnieją przepisy regulujące wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z wody: 

1. ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej^[31] (dalej: ustawa o s.k.ż).
   Susza jako katastrofa naturalna zagrażająca życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, stanowi klęskę żywiołową w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o s.k.ż. W razie jej wystąpienia Rada Ministrów posiada kompetencję do wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, z której może skorzystać z własnej inicjatywy lub wniosek wojewody (art. 5 ust. 1 ustawy o s.k.ż.). Rozporządzenie służy nie tylko do określenia przyczyny, obszaru i czasu trwania stanu klęski żywiołowej ale również do wprowadzenia niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, np. korzystania z wody.
2. Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne^[32] (dalej: p.w.).
   Jeżeli Rada Ministrów wyda rozporządzenie o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, wojewoda może w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód. W szczególności może zostać wprowadzone ograniczenie w zakresie poboru wód lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a także zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych. Wprowadzenie takich ograniczeń ma na celu zapobieżenie skutkom powodzi lub suszy (art. 31 ust. 5 p.w.). Na gruncie poprzednio obowiązującego Prawa wodnego z 2001 r^[33]. identyczna kompetencja przysługiwała innemu organowi administracji rządowej, tj. dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 88t).
3. Rada gminy na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków^[34].
   Rada Gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w którym określa się prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Na podstawie art. 19 tej ustawy, Rada Gminy reguluje m.in. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Istnienie w obowiązującym porządku prawnym wyżej wymienionych przepisów powoduje wątpliwość, czy wykluczają one możliwość wprowadzenia przez gminę ograniczenia w korzystaniu z wód w drodze przepisów porządkowych? Odpowiedź na to pytanie wymaga uprzedniego stwierdzenia, jaki zakres regulacji przepisów szczególnych wyłącza możliwość skorzystania przez Radę Gminy z ww. kompetencji.

W doktrynie istniały w tym przedmiocie dwa stanowiska^[35]. Według pierwszego, Rada Gminy nie ma kompetencji do wydania przepisów porządkowych już wówczas, gdy dana kwestia wchodzi w zakres spraw regulowany przez przepisy szczegółowe, nawet jeżeli przepisy szczegółowe nie obejmują swoim zakresem pewnych przypadków^[36]. Pogląd przeciwny dopuszcza taką możliwość. Podstawą do tego jest uznanie, że zakres przepisów szczegółowych jest na tyle szeroki, że ograniczenia możliwości wydania przepisów porządkowych do spraw tym zakresem nieobjętych doprowadziłoby de facto do braku możliwości ich wydania^[37].

Na tym ostatnim stanowisku stoi orzecznictwo, w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16, który dotyczył właśnie przypadku zaskarżenia przez wojewodę zarządzenia wójta gminy w sprawie zakazu podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego (dalej skrótowo przywołanego jako „zarządzenie dot. zakazu podlewania”).^[38]

W przywołanym wyroku sąd wskazał, że lukę prawną, którą uzasadnia wprowadzenie przez gminę przepisów porządkowych, należy rozumieć jako brak regulacji zawartej w innych aktach prawnych która „w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zarysowuje”. Sąd zwrócił uwagę, że art. 40 ust. 2 u.s.g. odwołuje się do „zakresu” nieuregulowanego w innych aktach prawnych (a więc odnosi się do granic obowiązywania danej regulacji), a nie „spraw” nieuregulowanych (czyli problemu, dziedziny regulacji). Z analizy tego wyroku, w mojej ocenie, wynika, że sąd dopuszcza wydanie przepisów porządkowych również wówczas, gdy dane zagadnienie zostało w jakimś stopniu zaadresowane w innych przepisach prawa, ale nie zostało uregulowane w takim aspekcie i w takim zakresie, w jakim chce je uregulować gmina.

Staje się to czytelne w odniesieniu do relacji pomiędzy przywołaną wyżej regulacją Prawa wodnego, a zarządzeniem dot. zakazu podlewania. Sąd wskazał, że przywołany wyżej art. 88t Prawa wodnego nie stał w analizowanej sprawie na przeszkodzie wprowadzeniu zarządzenia dot. zakazu podlewania, ponieważ kompetencja przewidziana w Prawie wodnym aktualizuje się jedynie w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, a w okolicznościach sprawy stanu klęski żywiołowej na obszarze tej gminy nie wprowadzono. Zatem pomimo faktu, że w przepisy prawa wodnego adresują możliwość wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wód, wspomniana regulacja nie stała na przeszkodzie wydaniu przedmiotowych przepisów porządkowych z uwagi na fakt, że przepisy prawa wodnego swoim zakresem obejmowały tylko takie sytuacje, kiedy wprowadzono stan klęski żywiołowej. Sąd wprost także wskazał, że na przeszkodzie wydaniu przepisów porządkowych dotyczących wprowadzenia zakazu podlewania nie stoi wydanie przez Radę gminy regulaminu dostarczania wody na podstawie ww. art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ponieważ regulamin dotyczy uprawnień i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a nie ograniczeń nałożonych na mieszkańców gminy.

Wyrok ten jest szczególnie cenny, ponieważ wynika z niego, że obowiązujące przepisy ustaw nie stanowią przeszkody do wydania przepisów porządkowych ustanawiających ograniczenia w korzystaniu z wód, o ile nie został ogłoszony stan klęski żywiołowej. Co prawda stanowisko sądu zawsze odnosi się do konkretnej sprawy stanowiącej przedmiot orzeczenia i nie jest wiążące dla innych składów sędziowskich i organów, jednak jest cenną interpretacją, która może i powinna być przywoływana^[39].

Zwrócić należy jednak także uwagę, że wydanie przepisów porządkowych wykluczone jest nie tylko w zakresie uregulowanym w odrębnych ustawach, ale również w zakresie uregulowanych w innych aktach powszechnie obowiązujących (również w drodze innych przepisów porządkowych, np. przyjętych przez organ powiatu^[40] obejmującego obszar gminy)^[41]. Zatem rozważając wydanie przepisów porządkowych organy gminy powinny zbadać, czy sprawa te nie została uregulowana np. w drodze przepisów porządkowych wydanych przez organy powiatu, obejmującego daną gminę.

II. Przepisy porządkowe. Przesłanka subiektywna

Drugim warunkiem dopuszczającym wydanie przepisów porządkowych, określanym powszechnie w orzecznictwie i doktrynie jako przesłanka subiektywna, jest stwierdzenie, że przepisy porządkowe są konieczne do ochrony wartości życia lub zdrowia obywateli oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Katalog ten jest zamknięty^[42], czyli przepisy porządkowe muszą mieć na celu ochronę dóbr wymienionych w tym przepisie, a nie innych dóbr wymienionych np. w ramach katalogu zadań własnych gminy. Zagrożenie dla tych dóbr musi być przy tym realne^[43], a przepisy porządkowe muszą być konieczne, niezbędne do oddalenia tego zagrożenia. Innymi słowy, chodzi o takie przypadki, kiedy niepodjęcie bezzwłocznych działań przez wydanie przepisów porządkowych będzie powodowało wysokie prawdopodobieństwo naruszenia tych dóbr^[44].

W doktrynie zwrócono przy tym uwagę, że przesłanka niezbędności nie będzie spełniona, gdy istnieją inne prawne możliwości realizacji celów, które mają spełniać przepisy porządkowe^[45]. W tym ujęciu przesłanka ta zbiega się z przesłanką obiektywną, ponieważ kryterium niezbędności nie będzie spełnione wówczas, gdy istnieją przepisy prawa w zakresie, który ma stanowić przedmiot przepisów porządkowych.

Upoważnienie do stanowienia aktów porządkowych nie może być interpretowane rozszerzająco. Przepisy porządkowe mają mieć rzeczywiście wyjątkowy charakter, regulować sytuacje nietypowe. Ich stanowienie powinno mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, typu klęska żywiołowa, katastrofa czy epidemia, a więc nadzwyczajnych sytuacjach losowych^[46]. Owo zagrożenie musi mieć zatem charakter nagły lub nadzwyczajny^[47], zatem podkreśla się powszechnie, że przepisy porządkowe nie mogą zatem służyć „bieżącemu zarządzaniu” gminą^[48].

W orzecznictwie wskazano również, że uzasadnienie dla wydania przepisów porządkowych stanowi jedynie takie zagrożenie, które ma charakter lokalny. Przepisy porządkowe nie mogą zatem służyć zapełnieniu luk w przepisach, które dotyczą ogólnokrajowego problemu^[49]. Stanowisko takie sąd orzekający uzasadnił w szczególności tym, że przepisy porządkowe mają służyć ochronie określonych wartości, zagrożonych konkretną sytuacją faktyczną zaistniałą na terenie gminy. 

Zagrożenie dla wspomnianych dóbr nie musi być jednak bezpośrednie, aby uzasadniać wydanie przepisów porządkowych. Takie uzasadnienie stanowi również zagrożenie pośrednie, polegające na zaistnieniu „realnego niebezpieczeństwa katastrof i wypadków bądź narażenie poszczególnego człowieka na uszkodzenia ciała, trwałe kalectwo lub śmierć”^[50].

Jeżeli chodzi o kwestię wprowadzenia przez gminę w drodze przepisów porządkowych ograniczeń
w korzystaniu z wody, istotny jest przywoływany już wyżej wyrok NSA o sygn. II OSK 994/16, gdzie sąd w konkretnym stanie faktycznym uznał za legalne zarządzenie wójta gminy w sprawie zakazu podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego. W zakresie analizy spełnienia przez to zarządzenie przesłanki przedmiotowej sąd zwrócił uwagę na fakt, że w dacie wydanie przepisów porządkowych przez długi czas występowała wysoka temperatura (ponad 30°C) i jakiekolwiek ograniczenia bądź przerwy w dostawie wody, stwarzały realne zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia, a w skrajnych przypadkach dla życia mieszkańców gminy. Sąd zwrócił uwagę także na fakt, że zwiększone poboru wody w celu podlewania roślin doprowadziły do sytuacji, że gmina nie była w stanie zapewnić prawidłowych dostaw dla wszystkich mieszkańców na potrzeby socjalo-bytowe. Konstatacja ta oznaczała, że zagrożenie ma charakter nadzwyczajny, a niebezpieczeństwo to jest realne (chociaż ma charakter pośredni) i dotyczy tej gminy z uwagi na warunki lokalne w niej panujące. Wydanie przepisów porządkowych zostało uznane przez sąd za niezbędne i adekwatne dla zagrożenia.

Charakter przesłanki subiektywnej powoduje jednak, że ocena jej spełnienia jest ściśle uzależniona od konkretnych okoliczności. Organy gminy, rozważając wydanie przepisów porządkowych wprowadzających ograniczanie w korzystaniu z wód, każdorazowo powinny więc dokonać oceny, czy są spełnione omówione wyżej przesłanki.

III. Ustanowione w drodze przepisów porządkowych zakazy i ograniczenia

Jak wskazano powyżej, regulacja wprowadzająca ograniczenie praw i wolności musi spełniać również warunek tzw. „testu proporcjonalności”, określony w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z „testem proporcjonalności” środek jest proporcjonalny jeżeli: 1) jest on w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków (przydatność); 2) jest niezbędny (konieczny) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązany (konieczność podjęcia przez ustawodawcę działania); 3) jego efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do nałożonych na obywatela ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto)^[51].

Odnosząc się konkretnie do wprowadzenia w drodze przepisów porządkowych w odniesieniu do jednostek zakazów wykorzystania wody, należy zatem zwrócić uwagę na to, jakie konkretne zakazy lub ograniczenia będą w określonej sytuacji danej gminy prawnie uzasadnione. Po stwierdzeniu, że wydanie przepisów porządkowych jest konieczne do ochrony wartości życia lub zdrowia obywateli (jak wynika z wyżej opisanej przesłanki subiektywnej wydanie przepisów porządkowych), organ gminy powinien rozważyć warunki wynikające z „testu proporcjonalności”. W przypadku suszy zagrożeniem dla zdrowia i życia mieszkańców może być zwłaszcza brak wystarczających zasobów wody na zabezpieczenie potrzeb socjalno-bytowych, w takim przypadku:

1. organ w przepisach porządkowych powinien jasno i precyzyjnie ustanowić konkretne zakazy, które muszą być adekwatne (przydatne) do realizacji celu w postaci zabezpieczenia tych zasobów w warunkach suszy;
2. te określone zakazy powinny być niezbędne do wprowadzenia w celu ochrony życia i zdrowia mieszkańców gminy^[52]; wynika stąd, że jeżeli wystarczające będzie wprowadzenia jedynie pewnych ograniczeń zamiast zakazów (np. w określonych godzinach) lub łagodniejszych zakazów, to brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia zakazów surowszych;
3. efekty, korzyści z wprowadzenia zakazów lub ograniczeń muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do ciężarów, jakie powodują one dla jednostek.

Należy stanowczo podkreślić, że ocena tych przesłanek zawsze odnosi się do określonej sytuacji panującej w określonym czasie na terytorium danej gminy.

W przypadku braku wystarczających zasobów wody na zabezpieczenie potrzeb socjalno-bytowych możliwe do rozważenia zakazy mogę polegać np. na ograniczeniach lub zakazach nawadniania przydomowych ogródków lub innych terenów (tereny te należy każdorazowo rodzajowo określić), mycia pojazdów, napełniania przydomowych basenów. W przywoływanym wyżej wyroku NSA o sygn. II OSK 994/16, sąd (w konkretnym stanie faktycznym odnoszącym się do danej gminy) uznał za usprawiedliwione wprowadzenie zakazu podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego. Sąd zwrócił w tej mierze uwagę na fakt, że zwiększone poboru wody w celu podlewania roślin doprowadziły do sytuacji, że gmina nie była w stanie zapewnić prawidłowych dostaw dla wszystkich mieszkańców na potrzeby socjalo-bytowe.

Wnioski

Odnosząc się do wątpliwości, czy w świetle obowiązujących przepisów gminy mogą wprowadzić ograniczenia dla jednostek w korzystaniu z wód, należy stwierdzić, że wprowadzenie przez organy gminy w drodze przepisów porządkowych ograniczeń w korzystaniu z wód w postaci określonych zakazów jest możliwe, jednak dopiero wówczas, gdy są spełnione ustawowe przesłanki, określone w art. 40 ust. 3 u.s.g. Ocena spełnienia tych przesłanek odbywa się zawsze na moment wydania przepisów porządkowych i w odniesieniu do sytuacji i okoliczności zachodzących w danej gminie.

Odnosząc się konkretnie do możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wód, władze gminy powinny po pierwsze dokonać analizy obowiązującego stanu prawnego, w celu ustalenia, czy ograniczenia lub zakazy których wprowadzenie jest przez organ gminy rozważane, nie zostały uregulowane w innych aktach prawnych. W szczególności weryfikacja powinna obejmować to, czy na terenie gminy nie został wprowadzony stan klęski żywiołowej, a wojewoda nie wydał aktu prawa miejscowego na podstawie art. 31 ust. 5 prawa wodnego lub czy przepisów w tym zakresie nie wprowadził organ jednostki terytorialnej wyższego stopnia (powiatu).

Organ gminy powinien także dokonać oceny sytuacji panującej na jej terytorium, w celu oceny merytorycznej wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wód. Organ gminy powinien rozważyć, czy zagrożenie suszą jest na tyle poważne, że istnieje realna i konieczna potrzeba wprowadzenia takich ograniczeń, czy  ograniczenia te są niezbędne i proporcjonalne w celu ochrony takich dóbr jak życie lub zdrowie obywateli (lub zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego). Przydatne w tym zakresie będą wskazówki wynikające z orzecznictwa, przedstawione w niniejszym opracowaniu.  

Opracowała: Anna Sosnowska, Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy

Niniejsza analiza stanowi opinię jej autorki i nie stanowi wiążącej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Organy lub sądy orzekające w konkretnej sprawie mogą prezentować inne stanowisko.

[1] Takie wnioski wynikają z opracowania zrealizowanego przez Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy na zlecenie Ministerstwa Środowiska pn. „Opracowanie i wdrożenie Strategicznego Planu Adaptacji dla sektorów i obszarów wrażliwych na zmiany klimatu. Etap III Adaptacja wrażliwych sektorów i obszarów Polski do zmian klimatu do  roku 2070” sfinansowanego ze środków NFOŚiGW, opracowanie niepublikowane, s. 65.

[2] Do takich gmin należą na przykład: Gmina Brwinów w woj. Mazowieckim – zarządzenie Burmistrza Gminy Brwinów nr 48/2019 z dnia 14 czerwca 2019 r; Gmina Choceń w woj. Kujawsko-pomorskim – zarządzenie nr 47/19 Wójta Gminy Choceń z dnia 11 czerwca 2019 (Dz. Urz. Woj. Kuj-pom z 2019 r., poz. 3431).; Gmina Bełchatów w woj. Łódzkim – zarządzenie nr 78/2019 Wójta gminy Bełchatów z dnia 12 czerwca 2019 r.; Gmina Dobroszyce na dolnym śląsku – Zarządzenie nr 59/2019 Wójta gminy Dobroszyce z dnia 4 czerwca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2019 r., poz. 4164); gmina Brześć Kujawski w woj. Kujawsko-pomorskim – Zarządzenie porządkowe nr 54/19 Burmistrza Brześcia Kujawskiego z dnia 12 czerwca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj-pom z 2019 r., poz. 3456).

[3] Do takich gmin należą na przykład: gmina Ludwin w woj. Lubelskim – Apel do mieszkańców o ograniczenie używania wody; gmina Lubań, woj. Dolnośląskie – Apel o ograniczenie zużycia wody; Gmina Bedlno, woj. Łódzkie – Apel do Mieszkańców Gminy Bedlno dotyczący poboru wody z gminnych studni głębinowych; gmina Drużbice, woj. Łódzkie –  Prośba o ograniczenie zużycia wody wykorzystywanej do podlewania roślin; gmina Skierniewice – Apel w sprawie gospodarowania wodą w gminie Skierniewice wszystkie dostępy z dni 26-28.08.2019 r.

[4] Por. np. „Są wątpliwości, czy w czasie suszy wójt może zakręcić kran” oraz „Susza: Zakaz podlewania ogródków?” dostęp z dnia 29.08.2019 r.

[5] T.j. Dz. U. z 2019, poz. 506 ze zm.

[6] Podstawę wydania takiego regulaminu stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1437).

[7] Szerzej na ten temat por. np. M. Augustyniak, T. Moll, Art. 7 [w:] B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.

[8] WSA w Rzeszowie w wyroku z 27.02.2008 r., II SA/Rz 706/07, tak też Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2009 r., sygn. II SA/Ke 457/09, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 1423/10, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Op 637/14.

[9] Szerzej na ten temat por. np. M. Augustyniak, T. Moll, Art. 7… op.cit.

[10] P. Tuleja, „Art. 31” [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,  2019 [dostęp elektroniczny online LEX].

[11] Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, „przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności (z art. 31 ust. 3 konstytucji – przyp, aut.)”  – por. np. wyrok TK z 22 maja 2002 r., K 6/02.

[12] Wyrok TK z 18 lutego 2014 r., K 29/12, pkt III.3.

[13] Tak Trybunał Konstytucyjny np. w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2000 roku, K 34/99, OTK ZU 2000, nr 5, poz. 142; z dnia 24 marca 2003 roku, P 14/01, OTK ZU 2003, nr 3a, poz. 22

[14] Por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2015 r., SK 70/13, pkt III.3.3; szerzej na temat „testu proporcjonalności” patrz np. L. Garlicki, K. Wojtyczek, „Art. 31” [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II [dostęp elektroniczny online LEX].

[15] Obok przepisów wykonawczych (wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych, o charakterze zależnym od treści takiego upoważnienia) oraz przepisów strukturalno-organizacyjnych (np. określające ustrój wewnętrzny, zasady zarządu mieniem czy zasady korzystania z urządzeń publicznych). Szerzej na temat różnych rodzajów aktów prawa miejscowego patrz np. S. Dudziak, „Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia”, Samorząd Terytorialny, nr 3/2012, s. 5-17.

[16] K. Sikora, „Akty prawa miejscowego w ramach konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego”, Annales UMCS, 2017, nr 1, s. 179-180 [dostęp elektroniczny online LEX].

[17] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r, sygn. Kp 2/13.

[18] Art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.

[19] K. Sikora, „Akty prawa…”, op.cit., s. 181.

[20] M. Karpiuk, „Przepisy porządkowe jako szczególny rodzaj prawa miejscowego”, Studia Iuridica Lublinensia nr 4/2015, s. 29, dostęp: LEX, dostęp z dnia 02.10.2019 r.

[21] Tak np. NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16.

[22] M. Karpiuk, „Przepisy porządkowe…”, op.cit., s. 30.

[23] Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada wyłączności ustawy określona w przywoływanym wyżej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wyklucza możliwości powierzenia przez ustawę właściwym organom kompetencji do stanowienia przepisów prawnych mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia czy spokoju publicznego, pod warunkiem, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe przeciwdziałanie tym zagrożeniem na gruncie istniejących regulacji ustawowych;  wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 roku, sygn. P 10/02.

[24] M. Karpiuk, „Przepisy porządkowe…”, op.cit., s. 24.

[25] Por. B. Dolnicki, Art. 40, Art. 41 [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.

[26] Tak np. NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna 2007, dostęp elektroniczny online LEX, rozdział VI, punkt 5.

[27] np. NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16.

[28] NSA m.in. w wyroku z 11.07.2006 r., II GSK 68/2006.

[29] Ibidem.

[30] Tak D. Dąbek, Prawo… op.cit., rozdział VI, punkt 5.1.

[31] T.j. Dz.U. 2017, poz. 1897.

[32] T.j. Dz.U. 2018, poz. 2268, ze zm.

[33] Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.).

[34] T.j. Dz.U. 2018, poz. 1152, ze zm.

[35] Poglądy te przywołuję za B. Dolnickim, Art. 40, Art. 41… op.cit.

[36] J. Świątkiewicz, Prawo miejscowe…, s. 91, cyt. za: B. Dolnicki…. op.cit.

[37] D. Dąbek, Prawo… op.cit., Rozdział VI, punkt 5.2. 

[38] Wyrok ten jest omawiany szerzej w analizie zrealizowanej w ramach niniejszego projektu, opublikowanej na stronie: Omówienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16

[39] Jest to przy tym pogląd o tyle cenny, że prezentuje stanowisko odmienne do stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 417/06, gdzie sąd uznał, że brak było możliwości wydanie zarządzenia porządkowego określającego zakazy podlewania z uwagi na regulację zawartą w ówczesnym art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W wyroku z 2006 r. sąd uznał, że zakaz podlewania określony w analizowanym przez sąd zarządzeniu porządkowym powinien być określony w opracowywanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i uchwalanych przez radę gminy regulaminach.

[40] Upoważnienie do wydania przepisów porządkowych przysługuje organom powiatu na podst. art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 511, ze zm.).

[41] Taki jest przeważający pogląd doktryny prawa, chociaż są reprezentowane również poglądy odmienne, szerzej B. Dolnicki, op. cit.

[42] Wyroki NSA z 3.12.2004 r.,, sygn. GSK 1132/04 i z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16.

[43] Wyrok NSA z 3.12.2004 r.,, sygn. GSK 1132/04.

[44] Tak NSA np. w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. II OSK 994/16.

[45] M. Stahl, „Glosa do wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2004 r., GSK 1132/04”, Orzecznictwo Sądów Polskich, 2005, tak też WSA w Kielcach w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 588/17.

[46] Wyrok NSA z 6 kwietnia 1994 r., sygn. SA/Kr 317/93.

[47] Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Wr 590/15.

[48] Np. Wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2004 r., sygn. GSK 1132/04, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. GSK 971/04, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2010 r., sygn. II SA/Go 72/10.

[49] Tak na tle przepisów dotyczących odpadów NSA w Poznaniu w wyroku z dnia z dnia 1 października 2003 r., II SA/Po 1409/03.

[50] wyrok NSA z 28.08.1991 r., SA/Ka 525/91, ONSA 1991/3–4, poz. 78.

[51] Por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2015 r., SK 70/13, pkt III.3.3; szerzej na temat „testu proporcjonalności” patrz np. L. Garlicki, K. Wojtyczek, op.cit.

[52] Ten warunek zatem w tym przypadku zbiega się z wyżej opisaną przesłanką subiektywną wydania przepisów porządkowych.