CRED Auto Draft 33159c4fa5c3506bd9b2750c8c4dea6f

Omówienie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU przeciwko Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie, C-80/16

System handlu uprawnieniami do emisji, przydział uprawnień do emisji, wskaźniki emisyjności, gazy odlotowe, produkcja energii elektrycznej, dyrektywa 2003/87/WE, decyzja 2011/278/UE, zmiany klimatu a technologia

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU przeciwko Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie, C-80/16

Wprowadzenie

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine stanowi dobry przykład na istnienie ścisłych związków łączących prawo, technologię i zmiany klimatu. Ich dostrzeżenie, uporządkowanie i wyciągnięcie wniosków w konkretnym przypadku nie zawsze jest zadaniem prostym, co nie znaczy jednak, że niemożliwym. Dlatego warto dokładniej przyjrzeć się, w jaki sposób i z jakim rezultatem zadanie to wypełnił w powyższej sprawie Trybunał Sprawiedliwości w kontekście rozpoznania pytania prejudycjalnego, które skierował francuski sąd administracyjny w kwestii ważności jednej z decyzji Komisji Europejskiej dotyczącej unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Wypada zacząć od zwięzłego przedstawienia wydarzeń poprzedzających wpływ tej sprawy na wokandę Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu.

W styczniu 2014 r. francuski Minister Ekologii, Zrównoważonego Rozwoju i Energii opublikował wykaz instalacji należących do unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, w którym przyznano poszczególnym instalacjom określoną liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji na lata 2013-2020, czyli na trzeci okres funkcjonowania tego systemu. Przydziały uprawnień do emisji zostały obliczone zgodnie z regułami, które wynikały z prawa UE, tj. decyzji Komisji 2011/278/UE[1]. Następnie do ministra wpłynął wniosek francuskiej spółki ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU – będącej operatorem instalacji w sektorze hutnictwa żelaza i stali – o uchylenie tego wykazu bowiem opiera się on na decyzji Komisji 2011/278/UE, którą spółka uważała za niezgodną z dyrektywą 2003/87/WE ustanawiającą unijny system handlu uprawnieniami do emisji[2]. Dla jasności trzeba od razu zaznaczyć, że decyzja 2011/278/UE została wydana na podstawie tej dyrektywy i celu jej wykonania, a zatem są one ze sobą ściśle powiązane pod względem kompetencyjnym, jak i funkcjonalnym. Minister nie przychylił się do wniosku spółki o uchylenie wykazu, w następstwie czego wniosła ona skargę do sądu administracyjnego żądając stwierdzenia nieważności zarówno odmownej decyzji ministra, jak i samego wykazu. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nabrał wątpliwości, czy rzeczywiście decyzja Komisji była zgodna z dyrektywą i dlatego zwrócił się za pośrednictwem mechanizmu pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości o rozstrzygnięcie tej kwestii, zadając kilka szczegółowych pytań[3].

Jak zatem widać działanie francuskiej spółki miało doprowadzić do uchylenia wykazu, a to z tego powodu, że opierał się on na decyzji Komisji 2011/278/UE, którą spółka oceniła jako niezgodną z dyrektywą 2003/87/WE. Stwierdzenie, że dany akt prawa UE jest nieważny, np. z powodu jego niezgodności z innym aktem prawnym w oparciu, o który został wydany, nie może nastąpić decyzją krajowego organu administracyjnego lub sądu, lecz niezbędne jest w tym celu wydanie orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości[4], dlatego też został on „zaangażowany” w sprawę przez francuski sąd administracyjny poprzez wniesione pytanie prejudycjalne.

Spośród czterech szczegółowych pytań na temat decyzji Komisji 2011/278/UE, które francuski sad administracyjny zadał Trybunałowi Sprawiedliwości, tak naprawdę tylko jedno z nich wyraźnie wpisuje się w problematykę relacji pomiędzy prawem, technologią i zmianami klimatu, dlatego też tylko na nim skoncentrujemy uwagę. Pytanie to odnosiło się do ustalenia wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu z pominięciem emisji gazów cieplarnianych związanych z gazami odlotowymi, które poddawano procesowi recyklingu w ramach produkcji energii elektrycznej. Na pierwszy rzut oka wydaje się ono dość skomplikowane, więc konieczne będzie dokładnie wyjaśnienie jego istoty, o czym niżej. Natomiast kolejne pytania dotyczyły: przyjęcia przez Komisję decyzji 2011/278/UE na podstawie danych, które w ocenie francuskiej spółki nie były najbardziej dokładne i aktualne; określenia wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej w oparciu o informacje dotyczące instalacji produkującej jednocześnie rudę spiekaną oraz granulat rudy żelaza, jak również niewystarczająco szczegółowego uzasadnienia ustalenia decyzji 2011/278/UE wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu.

Przydział bezpłatnych uprawnień do emisji i gazy odlotowe

Jak już wspomniano, problem na którym skoncentrowano się w niniejszym opracowaniu wyroku Trybunału w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine polega na ustaleniu wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu w związku z wykorzystaniem uwalnianych w tym procesie gazów odlotowych do produkcji energii elektrycznej. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Komisja Europejska ustaliła wskaźniki emisyjności w decyzji 2011/278/UE w celu obliczania bezpłatnych przydziałów uprawnień do emisji dla instalacji funkcjonujących w systemie handlu uprawnieniami do emisji[5]. Dla różnych produktów wytwarzanych w tych instalacjach, czego następstwem jest emisja gazów cieplarnianych do powietrza, zostały określone osobne wskaźniki emisyjności o różnych wartościach, np. dla produkcji gipsu wskaźnik emisyjności wynosi 0,048, dla produkcji aluminium 1,514, a dla produkcji ciekłego metalu 1,328. W uproszczeniu można powiedzieć, że im większa wartość wskaźnika emisyjności, tym większy może okazać się przydział uprawnień do emisji dla instalacji. Ustalając wskaźniki emisyjności Komisja Europejska kierowała się tym, aby ustalane za ich pomocą przydziały uprawnień do emisji dla instalacji zachęcały operatorów instalacji do redukowania emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii. Łatwo można zatem zauważyć, że niższe wartości wskaźników emisyjności przekładają się na niższy przydział darmowych uprawnień do emisji, czego efektem powinien być impuls do ograniczania emisji gazów cieplarnianych z instalacji, wprowadzanie w nich technologii energooszczędnych, albo zastępowanie ich technologiami niskoemisyjnymi.

Proces ustalania poszczególnych wskaźników emisyjności miał skomplikowany i techniczny charakter, uwzględniano w nim rozmaite informacje, parametry, czynniki itd. Na tle omawianego wyroku w przypadku wskaźnika emisyjności określonego dla produkcji ciekłego metalu, francuska spółka uważała, że w zbyt wąskim zakresie Komisja Europejska wzięła pod uwagę jeden z takich czynników, a mianowicie ten związany z wykorzystaniem gazów odlotowych, które powstają podczas produkcji ciekłego metalu. Wypada zatem wyjaśnić, że gazy odlotowe stanowią produkt uboczny powstający przy produkcji koksu i stali (w tym ciekłego metalu), który można zwyczajnie spalić bez żadnego przeznaczenia, bądź też wykorzystać jako składnik paliwa do wytworzenia energii elektrycznej (dlatego też mówi się o recyklingu gazów odlotowych). Szacuje się, że około 1% energii elektrycznej w całej UE wytwarza się właśnie z wykorzystaniem gazów odlotowych. W obu przypadkach jednak, spalanie gazów odlotowych powoduje emisję gazów cieplarnianych do powietrza. Negatywny wpływ tego rodzaju recyklingu gazów odlotowych na środowisko i klimat jest przy tym mniejszy w porównaniu do wpływu, jaki wywiera spalanie węgla w celu produkcji energii elektrycznej. Dzieje się tak dlatego, że przy wykorzystaniu gazów odlotowych jako paliwa do wytworzenia energii elektrycznej uwalnia się do powietrza mniej gazów cieplarnianych, niż gdyby w tym samym celu jako paliwo służył głównie i bezpośrednio węgiel. Warto jednak podkreślić, że jeszcze mniej gazów cieplarnianych trafia do powietrza, jeżeli energię elektryczną wytwarza się dzięki spalaniu gazu ziemnego[6]. Płynie stąd prosty wniosek, że gaz ziemny jest mniej emisyjnym paliwem niż gazy odlotowe.

Po tych wyjaśnieniach możemy już powrócić do kwestii uwzględnienia okoliczności recyklingu gazów odlotowych w ramach ustalenia wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu. Francuska spółka stanęła na stanowisku, że w procesie ustalania wartości tego wskaźnika Komisja Europejska powinna w większym stopniu uwzględnić tę okoliczność, że gazy odlotowe są wykorzystywane do produkcji energii elektrycznej, czego skutkiem powinna być jego wyższa wartość, a ostatecznie większy przydział uprawnień do emisji dla instalacji. Skoro więc przyjęta w decyzji 2011/278/UE wartość wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu nie uwzględniła w pełni recyklingu gazów odlotowych, to – jak podniosła francuska spółka – jest ona niezgodna z art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE, który określa ogólne zasady ustalania wskaźników emisyjności[7]. Trybunał Sprawiedliwości nie przychylił się jednak do tego stanowiska i stwierdził, że wartość wskaźnika emisyjności określona dla produkcji ciekłego metalu nie narusza art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE. Poniżej zostanie przedstawiona argumentacja, jaką Trybunał opracował w celu wykazania trafności swojego stanowiska.

Uzasadnienie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości

Zakres w jakim recykling gazów odlotowych Komisja uwzględniła przy ustaleniu wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu w decyzji 2011/278/UE, Trybunał Sprawiedliwości uznał za zgodny z przepisami dyrektywy 2003/87/WE z następujących powodów. Po pierwsze podkreślił, że przydział bezpłatnych uprawnień do emisji na produkcję energii elektrycznej przy wykorzystaniu gazów odlotowych stanowi szczególny wyjątek od zasady zakazującej przyznawania uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej. Wprowadzenie tego wyjątku miało na celu zachęcanie operatorów instalacji do recyklingu gazów odlotowych, zamiast ich bezproduktywnego spalania[8]. Po drugie, powołując się na motyw 32 decyzji 2011/278/UE[9] i swoje wcześniejsze orzeczenia Trybunał doszedł do wniosku, że wskaźnik emisyjności dla produkcji ciekłego metalu w pewnym zakresie uwzględnił już emisje gazów cieplarnianych związane ze spalaniem gazów odlotowych w celu produkcji energii elektrycznej[10]. Po trzecie, zwrócił uwagę na znaczenie węgla jako paliwa, który najpierw spalany jest w celu wyprodukowania stali, a następnie poprzez spalanie – powstałych jako produkt uboczny tego procesu – gazów odlotowych, pośrednio służy do wyprodukowania energii elektrycznej, co w konsekwencji oznacza, że pomimo korzyści wynikającej z recyklingu gazów odlotowych, instalacja i tak emituje do powietrza więcej gazów cieplarnianych niż gdyby wykorzystywała jako paliwo gaz ziemny[11]. Opierając się na tych trzech przesłankach Trybunał Sprawiedliwości przyjął kluczowe dla rozwiązania problemu stanowisko: „Jeżeli przyznanie bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych automatycznie dotyczyłoby całości energii elektrycznej wytworzonej z gazów odlotowych, byłoby to równoznaczne z przyznawaniem bezpłatnych uprawnień do dodatkowych emisji, które powinny zostać skompensowane, tak aby wspierać odzyskiwanie tych gazów, ale również do emisji, które tak czy inaczej powstałyby w procesie wytwarzania energii elektrycznej, bez względu na rodzaj wykorzystywanego paliwa, i w stosunku do których zgodnie z brzmieniem art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE kompensacja jest wykluczona”[12].

Kilka uwag końcowych

Przyjęte przez Trybunał Sprawiedliwości rozwiązanie problemu dotyczącego wartości wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu, stanowi wyraz poszukiwania złotego środka pomiędzy dwoma skrajnymi punktami. Jednym jest zasadniczy zakaz przyznawania bezpłatnych uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej, a drugim wyjątek od tego zakazu mający na celu zachęcanie operatorów instalacji do recyklingu gazów odlotowych zamiast ich bezproduktywnego spalania (art. 10a ust. 1 akapitem trzecim dyrektywy 2003/87/WE). Rozwiązanie Trybunału Sprawiedliwości okazało się jednak częściowo mgliste, bowiem nie wynikało z niego dokładnie, w jakim zakresie wartość wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu powinna uwzględniać fakt recyklingu gazów odlotowych, aby można było uznać ją za zgodną z art. 10a ust. 1 akapitem trzecim dyrektywy 2003/87/WE. Nie zostało to sprecyzowane w omawianym wyroku. Wydaje się, że Trybunał uznał za wystarczające, że w ogóle Komisja Europejska wzięła pod uwagę w pewnym zakresie recykling gazów odlotowych ustalając ten wskaźnik. Można zatem przypuszczać, że w ocenie Trybunału Sprawiedliwości ustalenie wskaźnika emisyjności spowodowałoby poważne naruszenie art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE dopiero w dwóch przypadkach: 1) gdyby Komisja Europejska zupełnie zignorowała okoliczność recyklingu gazów odlotowych, co byłoby ewidentnie sprzeczne z wyjątkową dopuszczalnością przyznawania uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej przy wykorzystaniu tych gazów, albo też przeciwnie 2) gdyby uwzględniła ją w pełni, co doprowadziłoby do wygaśnięcia zachęty do redukowania emisji gazów cieplarnianych lub wprowadzania energooszczędnych technologii, a tym samym niekorzystnie wpłynęłoby na realizację głównego celu tej dyrektywy, który polega na ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych.

Reasumując, można zauważyć, że swoje stanowisko o braku niezgodności ustalonej przez Komisję Europejską wartości wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu z art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE Trybunał Sprawiedliwości oparł na tym, że: nie doszło do rażącego naruszenia wyjątku dopuszczającego przyznanie uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej przy użyciu gazów odlotowych; wyjątek ten nie pozwala na przyznawanie uprawnień do emisji na emisję gazów cieplarnianych, która i tak by powstała w procesie wytwarzania energii elektrycznej niezależnie od rodzaju spalanego w tym celu paliwa (tj. węgiel lub gazy odlotowe); wskaźnik emisyjności powinien zachęcać operatorów instalacji do redukcji gazów cieplarnianych i wprowadzania technologii energooszczędnych. Ustanowiona w omawianym wyroku interpretacja art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE, który dopuszcza przyznawanie bezpłatnych uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej przy spalaniu gazów odlotowych, ukierunkowana była na ograniczanie emisji gazów cieplarnianych, a zatem powinna korzystnie wpłynąć na działania mitygacyjne podejmowane w sferze zmian klimatu. Innymi słowy interpretacja prawa też może służyć mitygacji.

Prawdopodobnie rozumowanie przyjęte w zaprezentowanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine będzie w przyszłości służyło jako punkt odniesienia lub wzorzec w ewentualnych sprawach dotyczących zakwestionowania przez operatorów instalacji wskaźników emisyjności ustalonych w nowym rozporządzeniu Komisji 2019/331/UE[13], które zastąpiło decyzję Komisji 2011/278/UE. Na marginesie można jeszcze zauważyć, że wskaźnik emisyjności dla produkcji ciekłego metalu ustalony w rozporządzeniu zachował dokładnie tę samą wartość co w decyzji i wynosi 1,328, co można odczytać – być może pod wpływem powyższego wyroku Trybunału – jako utrzymanie przez Komisję pod tym względem status quo.

Opracował: Konrad Łuczak

[1] Decyzja Komisji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 130 z 17.5.2011, str. 1-45, ze zm.).

[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32-46, ze zm.).

[3] Zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne UE.

[4] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 października 1987 r. w sprawie Foto-Frost 314/85, pkt. 14-17.

[5] Upoważnienie do ustalenia przez Komisję Europejską wskaźników emisyjności zawiera art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87/WE.

[6] Szerzej o wykorzystaniu gazów odlotowych w celu produkcji energii elektrycznej, zob. Opinia Rzecznika Generalnego Nilsa Wahla przedstawiona w dniu 9 marca 2017 r. w sprawie C-80/16, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU przeciwko Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie, pkt 30-40.

[7] W myśl art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE: „Przepisy, o których mowa w akapicie pierwszym, określają w stopniu, w jakim jest to możliwe, wspólnotowe wskaźniki ex ante tak, aby zapewnić przydział uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii, uwzględniając najbardziej wydajne technologie, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, kogenerację o wysokiej sprawności, skuteczne odzyskiwanie energii gazów odlotowych, wykorzystanie biomasy oraz wychwytywanie i składowanie CO2, jeśli takie instalacje są dostępne, oraz w sposób, który nie dostarcza zachęt do zwiększenia emisji. Nie dokonuje się żadnych przydziałów bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do jakiejkolwiek formy wytwarzania energii elektrycznej, z wyjątkiem przypadków objętych art. 10c oraz energii wytwarzanej z gazów odlotowych”.

[8] Pkt. 20-22 wyroku.

[9] „Właściwe jest również uwzględnienie we wskaźnikach emisyjności dla produktów skutecznego odzyskiwania energii z gazów odlotowych oraz emisji związanych z ich wykorzystaniem. Dlatego też w większym zakresie uwzględniono zawartość dwutlenku węgla w tych gazach odlotowych do celów określenia wartości wskaźników emisyjności w odniesieniu do produktów, przy wytwarzaniu których powstają gazy odlotowe. Jeśli gazy odlotowe są wyprowadzane z procesu produkcji poza granice systemowe danego wskaźnika emisyjności dla produktów i spalane celem wyprodukowania ciepła poza granicami systemowymi procesu objętego wskaźnikiem emisyjności, zdefiniowanego w załączniku I, powiązane emisje powinny być uwzględniane poprzez przydział dodatkowych uprawnień do emisji na podstawie wskaźnika emisyjności opartego na cieple lub paliwie. W świetle ogólnej zasady stanowiącej, że nie należy przydzielać żadnych bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do wszelkiego wytwarzania energii elektrycznej, aby uniknąć zakłócenia konkurencji na rynkach energii elektrycznej dostarczanej do instalacji przemysłowych, oraz uwzględniając powiązanie ceny dwutlenku węgla z energią elektryczną, właściwe jest rozwiązanie przewidujące, że kiedy gazy odlotowe są wyprowadzane z procesów produkcji poza granice systemowe odpowiedniego wskaźnika emisyjności dla produktów i spalane celem wytworzenia energii elektrycznej, nie przydziela się żadnych dodatkowych uprawnień poza udziałem zawartości dwutlenku węgla w gazie odlotowym uwzględnionym w odpowiednim wskaźniku emisyjności dla produktów”.

[10] Pkt. 23 i 28 wyroku.

[11] Pkt. 25-26.

[12] Pkt 27.

[13] Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/331 z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na podstawie art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 59 z 27.2019, str. 8-69).