CRED Auto Draft 33159c4fa5c3506bd9b2750c8c4dea6f

Omówienie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA przeciwko Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA i in., C-242/17

odnawialne źródła energii, biopłyny, ograniczenie swobody przepływu towarów, ograniczanie emisji gazów cieplarnianych

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA przeciwko Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA i in., C-242/17

Wprowadzenie

Produkcja energii oparta na spalaniu paliw kopalnych, głównie węgla kamiennego i brunatnego lub gazu ziemnego, nieuchronnie prowadzi do emisji gazów cieplarnianych do powietrza, a zatem przyczynia się do intensyfikacji zmian klimatu. Działania Unii Europejskiej podejmowane na rzecz mitygacji i adaptacji do zmian klimatu doprowadziły m.in. do wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, a także zwiększonego wykorzystywania odnawialnych źródeł energii w państwach członkowskich. W tę ostatnią dziedzinę wpisuje się wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, któremu poświęcono niniejsze opracowanie, dlatego warto jeszcze na wstępie zasygnalizować kilka podstawowych kwestii dotyczących odnawialnych źródeł energii z perspektywy prawa UE.

Wspieranie odnawialnych źródeł energii stanowi jeden z głównych celów polityki energetycznej UE[1], który ściśle łączy się z innym doniosłym celem z dziedziny unijnej polityki środowiskowej, a polegającym na zwalczaniu zmian klimatu[2]. Stąd też w ramach polityki klimatyczno-energetyczne, UE przyjęła kluczowe akty prawne regulujące stosowanie odnawialnych źródeł energii, jak: dyrektywy w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych[3], którą zastąpi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L 328 z 21.12.2018, str. 82—209) oraz rozporządzenie w sprawie zarządzania unią energetyczną[4]. Z dyrektyw wynika, że UE postawiła sobie bardzo wymagające zadanie pod względem udziału odnawialnych źródeł w końcowym zużyciu energii brutto w ramach całej UE. O ile w 2020 r. udział ten powinien wynieść 20%, o tyle w 2030 r. już 32%. Planowany wzrost produkcji energii ze źródeł odnawialnych uzasadniają korzyści wynikające ze stosowania ich w praktyce, wśród których wymienia się zwłaszcza: znaczące ograniczanie emisji gazów cieplarnianych, rozwinięcie wachlarza sposobów ich ograniczania, odchodzenie od paliw kopalnych jako źródeł energii, ukształtowanie przyzwoitych cen energii i poprawę jakości środowiska oraz zdrowia w społeczeństwie.

Korzystanie z odnawialnych źródeł energii przynosi również korzyści materialne, głównie dla stosujących je podmiotów gospodarczych, które dzięki temu mogą uczestniczyć w różnego rodzaju programach wsparcia finansowego realizowanych na poziomie zarówno danego państwa członkowskiego, jak i UE. Uzyskiwanie tą drogą środków finansowych zależy od spełnienia szeregu warunków określonych unijnymi lub również krajowymi przepisami prawnymi, które z racji tego, że często wiążą się ze sobą, mogą prowadzić do powstawania na tyle skomplikowanych problemów, że trafiają do rozstrzygnięcia przez sądy. Omawiany wyrok Trybunału w sprawie L.E.G.O. dotyczy jednego z takich problemów, a mianowicie oceny kryteriów przewidzianych dla biopłynów wykorzystywanych na potrzeby wytwarzania energii w odnawialnych źródłach energii.

Okoliczności sprawy

Włoska spółka L.E.G.O. prowadziła drukarnię, do której energię dostarczała instalacja termoelektryczna zasilana paliwem w postaci surowego oleju roślinnego z palmy (biopłyn). Na rynek UE olej palmowy trafiał z Indonezji do Francji, by następnie został przetransportowany do Włoch i przekazany spółce L.E.G.O. Dzięki zasilaniu instalacji termoelektrycznej olejem palmowym, spółka została włączona do programu zielonych certyfikatów, w którym „nagradzano” przedsiębiorców korzystających z odnawialnych źródeł energii poprzez udzielanie dotacji finansowych.

Po trzech latach udziału spółki L.E.G.O. w programie zielonych certyfikatów, została ona z niego usunięta i nakazano jej zwrot wszystkich udzielonych dotacji. Swoją decyzję instytucja zarządzająca programem umotywowała dwoma kluczowymi przesłankami. Po pierwsze, spółka L.E.G.O. nie przedstawiła certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla oleju palmowego od jednego z pośredników – spółki Movendi, który faktycznie nie wchodził w posiadanie tego biopłynu. Bez znaczenia pozostawała okoliczność, że spółka przekazała takie certyfikaty, które otrzymała od dwóch innych spółek również pośredniczących – na wcześniejszym etapie – w imporcie oleju z Indonezji. Po drugie, na certyfikatach złożonych przez tych ostatnich pośredników znajdowała się błędna data, późniejsza niż rzeczywista data transportu. Przeciwko decyzji wykluczającej z programu i nakazującej zwrot udzielonych dotacji spółka L.E.G.O. wniosła skargę do sądu administracyjnego w Lacjum, jednak nie została ona uwzględniona, bowiem sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i przychylił się do zastrzeżeń wskazanych przez instytucję będącą jej autorem. Ponieważ spółka L.E.G.O. nie zgodziła się z wyrokiem sądu, wniosła odwołanie do Consiglio di Stato (Rady Stanu), która dostrzegła istotne wątpliwości prawne związane z interpretacją dyrektywy 2009/28 regulującej promowanie energii ze źródeł odnawialnych i dlatego zdecydowała się skierować do Trybunału pytanie prejudycjalne.

Wynikały z niego dwa główne problemy. Pierwszy sprowadzał się do pytania, czy przepisy dyrektywy 2009/28 sprzeciwiają się włoskim regulacjom nakładającym obowiązek przedstawiania certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla oleju palmowego, stosowanego jako biopaliwo w instalacji termoelektrycznej? Z kolei sens drugiego wyrażał się w tym, czy obowiązek przedstawiania certyfikatów pozostaje w zgodzie z unijną swobodą przepływu towarów? Zanim przejdziemy do szczegółowych uwag od razu wyjaśnijmy, że zdaniem Trybunału przepisy dyrektywy 2009/28 nie stały na przeszkodzie nałożeniu w prawie włoskim obowiązku przedstawiania certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla biopłynu – oleju palmowego. Odnosząc się natomiast do następnego problemu Trybunał w pierwszej kolejności uznał, że z perspektywy swobody przepływu towarów obowiązek złożenia certyfikatów stanowi środek równoważny do ograniczeń ilościowych w przywozie towarów z innych państw członkowskich UE, a więc zasadniczo jest niedopuszczalny, jednakże dalej stwierdził, że ponieważ obowiązek służy ochronie środowiska i przeciwdziała oszustwom w obrocie biopaliwami, to należy go ocenić jako usprawiedliwiony wyjątek ograniczający swobodę przepływu towarów. Przyjrzymy się teraz dokładniej argumentom, na których Trybunał oparł swoje stanowisko.

Podstawa prawna oceny spełniania kryteriów zrównoważonego rozwoju przez biopłyny

Obowiązek przedstawienia stosownych certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla oleju palmowego – biopłynu spalanego w instalacji termoelektrycznej – stanowiący warunek uzyskiwania przez spółkę L.E.G.O. dotacji finansowych z tytułu wykorzystywania odnawialnych źródeł energii, wynikał z przepisów dyrektywy 2009/28 oraz implementujących ją przepisów prawa włoskiego[5]. Certyfikat potwierdza, że biopłyn lub biopaliwo spełnia kryteria zrównoważonego rozwoju. Ogólnie określono je w art. 17 ust. 2-5 dyrektywy 2008/29, z kolei w jej art. 18 ust. 1 nałożono na podmioty gospodarcze obowiązek przedstawienia dowodów, np. certyfikatów, że wykorzystywane biopłyny lub biopaliwa spełniają te kryteria. Wdrożenie kryteriów zrównoważonego rozwoju do systemów prawnych państw członkowskich UE odbywa się poprzez ustanowienie i przestrzeganie systemów bilansów masy (systemów certyfikacji zrównoważonego rozwoju). W dyrektywie 2008/29 wyróżniono kilka rodzajów takich systemów: krajowe obowiązkowe; międzynarodowe wynikające z umów międzynarodowych zawartych przez UE z państwami trzecimi; krajowe lub międzynarodowe o dobrowolnym charakterze zatwierdzone przez Komisję Europejska (art. 18 ust. 3 i 4). Ważnym skutkiem przedstawienia przez podmiot gospodarczy certyfikatu wykazującego zgodność z kryteriami zrównoważonego rozwoju przewidzianymi w systemie zatwierdzonym przez Komisję Europejską jest to, że państwo członkowskie nie może już w tym zakresie żądać przedstawienia dodatkowych dowodów potwierdzających spełnianie takich kryteriów. Natomiast gdy Komisja Europejska nie wydała decyzji zatwierdzającej dany system, albo nie zatwierdziła go w określonej części, to w takim zakresie państwa członkowskie UE zachowują swobodę w określeniu warunków przestrzegania przez podmioty gospodarcze krajowych regulacji wdrażających kryteria zrównoważonego rozwoju.

Jak już wspomniano z przepisów prawa włoskiego wynikał obowiązek przedstawienia certyfikatów zrównoważonego rozwoju odnoszących się do oleju palmowego przez spółkę Movendi – ostatniego z pośredników sprowadzających to biopaliwo dla spółki L.E.G.O., która to po ich otrzymaniu powinna je przekazać instytucji zarządzającej programem zielonych certyfikatów, aby otrzymywać wsparcie finansowe za korzystanie z odnawialnych źródeł energii. Zdaniem Trybunału przepisy dyrektywy 2009/28 (tj. art. 18 ust. 7) nie sprzeciwiają się takiej regulacji krajowej dlatego, że zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej międzynarodowy system bilansu masy ISCC[6] odnosił się wprost do biopaliw, a nie do biopłynów[7]. Dzięki temu dopuszczalne było w świetle przepisów dyrektywy 2009/28 wprowadzenie we włoskim systemie prawnym warunków, w oparciu o które należy wykazać, że wykorzystywany biopłyn, jak np. olej palmowy, spełnia kryteria zrównoważonego rozwoju, a zatem instalacja spalająca taki olej będzie traktowana jako odnawialne źródło energii.

Obowiązek przedstawienia certyfikatu dla biopłynów a swoboda przepływu towarów

Na pytanie, czy ustanowiony w prawie włoskim obowiązek przedłożenia certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla biopłynów jest zgodny z unijną swobodą przepływu towarów, Trybunał udzielił odpowiedzi negatywnej. Dalej jednak przyjął, że obowiązek składania certyfikatów stanowi usprawiedliwione ograniczenie swobody przepływu towarów, dlatego ostatecznie Trybunał doszedł do wniosku, że obowiązek był dopuszczalny.

Unijna swoboda przypływu towarów zakazuje stosowania między państwami członkowskimi środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie i dotyczy wszelkich przepisów krajowych, które mogą bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudniać handel towarami w ramach UE. Zdaniem Trybunału obowiązek przedstawiania przez podmioty gospodarcze, np. pośredników w imporcie, certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla biopłynów stanowi tego rodzaju środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, bowiem może utrudniać pośrednio i potencjalnie ich przywóz z innych państw członkowskich.

Należy jednak pamiętać, że swoboda przepływu towarów nie ma charakteru absolutnego, a to znaczy, że dopuszczalne są od niej wyjątki, dzięki którym ustanawiane w systemach prawnych państw członkowskich środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych będą dopuszczalne. W prawie UE przewidziano szereg okoliczności uzasadniających potraktowanie danego środka jako usprawiedliwiony wyjątek od zakazu ograniczania swobody przepływu towarów, do których należą względy: moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej[8].

W ocenie Trybunału obowiązek przedstawiania certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla biopłynów usprawiedliwiają dwie okoliczności. Pierwsza ściśle wiąże się z ograniczaniem zmian klimatu i polega na tym, że „(…) korzystanie z odnawialnych źródeł energii przy produkcji energii elektrycznej, którego promowaniu służy uregulowanie krajowe analizowane w postępowaniu głównym, ma na celu ochronę środowiska naturalnego, gdyż przyczynia się ono do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych, będących jedną z głównych przyczyn zmian klimatu, z którymi Unia i państwa członkowskie zobowiązały się walczyć”[9]. Trybunał podkreślił przy tym, że krajowe regulacje zachęcające do stosowania odnawialnych źródeł energii – takie jak np. włoski program zielonych certyfikatów – przyczyniają się jednocześnie do: „(…) ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt, jak również ochrony roślin, które są względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 36 TFUE”[10]. Druga okoliczność usprawiedliwiająca obowiązek certyfikacyjny, na którą wskazał Trybunał, odnosiła się już do dystrybucji biopłynów. Trybunał przyjął, że skoro na mocy tego obowiązku wszystkie podmioty biorące udział w produkcji i dystrybucji biopłynów spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju, w tym pośrednicy, muszą dostarczać certyfikaty zrównoważonego rozwoju, to przyczynia się on do zapobiegania ryzyku oszustwa w łańcuchu dostaw biopłynów, polegającego np. na przetwarzaniu lub fałszowaniu oleju palmowego[11]. Warto również wspomnieć, że omawiany obowiązek Trybunał ocenił jako niezbędny dla ochrony środowiska i zapobiegania oszustwom nawet w odniesieniu do pośredników – takich jak spółka Movendi – którzy nie wchodzą fizycznie w posiadanie biopłynu, a tylko od strony prawnej podejmują pewne czynności związane z jego importem i transportem[12].

Uwagi końcowe

Przedstawione wyżej orzeczenie Trybunału w sprawie L.E.G.O. dobrze ilustruje, jak szeroko problematyka zmian klimatu wpływa na współczesne procesy gospodarcze. Potrzeba ograniczania emisji gazów cieplarnianych w sektorze energetycznym, poprzez korzystanie z odnawialnych źródeł energii, dała bowiem o sobie znać w tak szczególnej dziedzinie jak handel biopłynami. Okazała się ona na tyle istotna, że uzasadniła ograniczenie jednej z fundamentalnych dla UE swobody, tj. swobody przepływu towarów między państwami członkowskimi, co dowodzi jak poważnie Trybunał traktuje przedsięwzięcia adaptacyjne i mitygacyjne podejmowane w sferze zmian klimatu. Ustanowione w prawie włoskim ograniczenia swobody przepływu towarów oczywiście nie zabraniały całkowicie obrotu olejem palmowym, ale wprowadziły określone warunki certyfikacyjne mające na celu zapewnienie, że tylko odpowiedniej jakości olej palmowy – spełniający kryteria zrównoważonego rozwoju – będzie stosowany do produkcji energii elektrycznej, a w konsekwencji, że tylko efektywnie pracujące odnawialne źródła energii będą finansowo wspierane przez państwo. Innymi słowy Trybunał zajął stanowisko, że ustanowienie w prawie krajowym warunków dotyczących jakości biopłynów, chociaż utrudnia swobodny obrót nimi w UE, to służy skutecznemu ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych, a więc przeciwdziała zmianom klimatu i dlatego było dopuszczalne.

Opracował: Konrad Łuczak

«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»

[1] Zgodnie z art. 194(1)(c) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej: „W ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska, polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii”.

[2] Na podstawie art. 191(1) TFUE: „Polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania następujących celów: zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska, ochrony zdrowia ludzkiego, ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych, promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu”.

[3] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L 140 z 5.6.2009, str. 16—62; dalej dyrektywa 2009/28).

[4] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 i (WE) nr 715/2009, dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE, 98/70/WE, 2009/31/WE, 2009/73/WE, 2010/31/UE, 2012/27/UE i 2013/30/UE, dyrektyw Rady 2009/119/WE i (EU) 2015/652 oraz uchylenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013.

[5] Zob. art. 2, art. 8 i art. 12 rozporządzenia międzyresortowego z dnia 23 stycznia 2012 r. ustanawiającego „Krajowy system certyfikacji biopaliw i biopłynów”, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana No z  31 z dnia 7 lutego 2012 r.

[6] Decyzja wykonawcza Komisji 2011/438/UE z dnia 19 lipca 2011 r. w sprawie zatwierdzenia programu „InternationalSustainability and Carbon Certyfikation” w odniesieniu do wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju zgodnie z dyrektywami Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE oraz 2009/30/WE (Dz.U. UE z 2011 r., L 190, s. 79).

[7] Jak zaznaczył Trybunał w punkcie 38 omawianego wyroku: „W tym względzie należy wyjaśnić, że jak wynika z art. 2 akapit drugi lit. h) i i) dyrektywy 2009/28, biopłyny i biopaliwa są odrębnymi pojęciami, gdyż te ostatnie obejmują jedynie ciekłe paliwa stosowane w transporcie, podczas gdy biopłyny obejmują płyny wykorzystywane do celów energetycznych innych niż w transporcie.”.

[8] Zob. art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[9] Zob. pkt 64 wyroku Trybunału w sprawie C-242/17 L.E.G.O.

[10] Tamże, pkt 65.

[11] Tamże, pkt. 66-67.

[12] Tamże, pkt 71.