Klimada 2.0
Logotypy

Omówienie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2011 r. Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change, C-366/10

Informacje
Nazwa

Omówienie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2011 r. Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change, C-366/10

Słowa kluczowe

Lotnictwo w systemie handlu uprawnieniami do emisji, emisja CO2 spoza UE, prawo UE w dziedzinie zmian klimatu a prawo międzynarodowe

Linkhttp://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=117193&pageIndex=0&doclang=pl&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3827393
Opis

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2011 r. Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change, C-366/10

 

Wprowadzenie

Funkcjonujący w Unii Europejskiej od 2004 r. system handlu uprawnieniami do emisji obejmował na samym początku emisję gazów cieplarnianych z instalacji, czyli m.in. z elektrowni, ciepłowni, instalacji zajmujących się produkcją szkła, papieru czy cementu. Po kilku latach unijne instytucje podjęły decyzję o rozszerzeniu systemu handlu uprawnieniami do emisji na sektor lotniczy, aby zintensyfikować podejmowane wysiłki na rzecz ochrony klimatu poprzez dodatkową redukcję emisji CO2. Jej wyrazem było przyjęcie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji Europejskiej dyrektywy 2008/101/WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 8 z 13.1.2009, str. 3-21; dalej: dyrektywa 2008/101). Na podstawie dyrektywy 2008/101 od początku 2010 r. system handlu uprawnieniami do emisji zaczął obejmować emisję CO2 pochodzącą z lotów które rozpoczynają się lub kończą na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego UE.

Zakres systemu handlu uprawnieniami do emisji rozciągnął się nie tylko na operacje lotnicze wykonywane wewnątrz UE, np. loty z Warszawy do Madrytu, ale również na operacje lotnicze wykonywane na zewnątrz UE o ile tylko dana operacja rozpoczynała się lub kończyła w UE, stąd w tym systemie miały być rozliczane emisje CO2 pochodzące z operacji lotniczych np. z Paryża do Pekinu, czy z Waszyngtonu do Berlina. Nowy, międzynarodowy wymiar systemu handlu uprawnieniami do emisji wzbudził kontrowersje i zastrzeżenia wśród niektórych operatorów lotniczych oferujących – mówiąc ogólnie – przeloty pomiędzy UE a resztą świata. Dlatego też za pośrednictwem Sądu Najwyższego Wielkiej Brytanii przedstawili oni Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej swoje wątpliwości co do niezgodności dyrektywy 2008/101 z wybranymi zasadami i regulacjami prawa międzynarodowego. Niniejsze opracowanie dotyczy właśnie wyroku Trybunału, jaki zapadł w tej sprawie (Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change, C-366/10).

Już w tym miejscu można wyjaśnić, że w omawianym wyroku Trybunał nie stwierdził niezgodności dyrektywy 2008/101 z prawem międzynarodowym. Rozciągnięcie systemu handlu uprawnieniami do emisji na operacje lotnicze wykonywane z państw trzecich do UE i w odwrotnym kierunku zostało więc usankcjonowane przez Trybunał. Szczególnie interesujący w tym wyroku był międzynarodowy kontekst przeciwdziałania zmianom klimatu, w którym UE przyjęła środek w postaci dyrektywy 2008/101 mający wpłynąć na ograniczenie emisji CO2 uwalnianej do powietrza nawet poza terytorium UE. Problemy jakie pojawiły się w tym kontekście zostały podzielone na dwie grupy tematyczne: 1) dopuszczalności oceny przez Trybunał dyrektywy 2008/101 pod kątem prawa międzynarodowego i 2) rezultatów tej oceny. Zanim jednak to nastąpi, wypada krótko zarysować okoliczności sprawy Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change.

Okoliczności sprawy

Amerykańskie stowarzyszenie operatorów lotniczych (Air Transport Association of America) oraz kilka amerykańskich linii lotniczych wspólnie wniosło do Sądu Najwyższego Wielkiej Brytanii  (High Court of Justice of England) skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem UE brytyjskich przepisów prawnych, które implementowały dyrektywę 2008/101. Wniesiona skarga tak naprawdę miała jednak na celu zakwestionowanie ważności dyrektywy 2008/101 z tego powodu, że naruszała ona określone umowy międzynarodowe i zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego. Rozpoznając skargę Sąd Najwyższy nabrał podobnych wątpliwości i dlatego zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału o ocenę ważności tej dyrektywy z punktu widzenia określonych zasad i umów prawa międzynarodowego. W ramach przedstawionego pytania prejudycjalnego Sąd Najwyższy wskazał na następuje prawnomiędzynarodowe wzorce oceny dyrektywy 2008/101:

  1. zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego:
    1. każde państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium;
    2. żadne państwo nie może prawnie próbować poddania żadnej części morza pełnego swej suwerenności;
    3. wolność przelotu nad morzem pełnym;
    4. statki powietrzne nad morzem pełnym podlegają wyłącznej suwerenności kraju, w którym są zarejestrowane, o ile umowa międzynarodowa nie stanowi wyraźnie inaczej;
  2. umowy międzynarodowe:
    1. Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Recueil des Traités des Nations Unies 15, s. 295; dalej: konwencja chicagowska);
    2. Umowa o transporcie lotniczym pomiędzy Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Stanami Zjednoczonymi Ameryki z drugiej strony, podpisana w kwietniu 2007 r. i zmieniona protokołem z dnia 24 czerwca 2010 r. (Dz.Urz. UE 2007 L 134, s. 4; dalej: umowa otwartego nieba);
    3. Protokół z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu przyjęty w dniu 11 grudnia 1997 r., wszedł w życie w dniu 16 lutego 2005 r. (Dz.Urz. UE 2002, L 130, s. 4; Recueil des Traités des Nations Unies 2303, s. 148; dalej: protokół z Kioto).

Jak zaznaczono wcześniej, w rezultacie przeprowadzonej oceny Trybunał nie dopatrzył się żadnych istotnych problemów pod względem zgodności dyrektywy 2008/101 z prawem międzynarodowym przy czym trzeba zaznaczyć, że Trybunał wykluczył możliwość skontrolowania jej w kontekście konwencji chicagowskiej i Protokołu z Kioto. W konsekwencji żaden z przepisów dyrektywy 2008/101 nie został uznany za nieważny.

Warunki dopuszczalności i zakres oceny dyrektywy 2008/101 na podstawie prawa międzynarodowego

Ocenę dyrektywy 2008/101 w kontekście prawa międzynarodowego Trybunał poprzedził przypomnieniem podstawowych zasad regulujących relacje pomiędzy prawem UE a prawem międzynarodowym oraz warunków przeprowadzania kontroli aktów prawa UE na podstawie prawa międzynarodowego:
  • Kontrola ważności aktu prawa UE z perspektywy prawa międzynarodowego jest dopuszczalna, ale może ją przeprowadzić tylko Trybunał, a nie sądy państw członkowskich;
  • Instytucje UE, które są kompetentne do negocjowania i zawarcia umowy międzynarodowej, mogą uzgodnić z zainteresowanymi państwami trzecimi skutki, jakie postanowienia tej umowy mają wywierać w porządku krajowym umawiających się stron, natomiast gdy kwestia ta nie została uregulowana w umowie, do właściwych sądów, a w szczególności do Trybunału, należy rozstrzygnięcie tej kwestii na takiej samej podstawie jak każdej innej kwestii wykładni dotyczącej stosowania umowy w UE;
  • Umowy międzynarodowe zawarte przez UE są wiążące dla instytucji UE i mają pierwszeństwo przed aktami prawa UE;
  • Trybunał może przeprowadzić ocenę ważności aktu prawa UE na podstawie umowy międzynarodowej pod warunkiem, że po pierwsze, charakter i struktura tej umowy nie sprzeciwiają się dokonaniu takiej oceny i po drugie, treść przepisów umowy międzynarodowej występujących w roli wzorców oceny aktu prawa UE musi być bezwarunkowa i dostatecznie jasna, co oznacza, że dany przepis zawiera jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wypełnienia lub skutków – od wydania kolejnego aktu.

Opierając się na powyższych zasadach i warunkach Trybunał przyjął, że ważność dyrektywy 2008/101 nie może zostać oceniona na podstawie konwencji chicagowskiej ani protokołu z Kioto, natomiast uznał za dopuszczalne zastosowanie w tym celu powołanych zasad zwyczajowego prawa międzynarodowego – z wyjątkiem jednej – oraz postanowień umowy otwartego nieba. W konsekwencji konwencja chicagowska i protokół z Kioto nie odegrały żadnej roli przy kontroli ważności dyrektywy 2008/101 w świetle prawa międzynarodowego.

Brak możliwości skorzystania z konwencji chicagowskiej Trybunał uzasadnił w pierwszej kolejności tym, że UE nie jest jej stroną i zasadniczo nie wiąże ona UE w stosunku do państw trzecich będących stronami tej konwencji. Jednakże dalej Trybunał zastrzegł, że konwencja wiązałaby UE „(…) jedynie wtedy, gdy i tylko w zakresie, w jakim na podstawie traktatów UE i FUE Unia przejęła kompetencje wykonywane uprzednio przez państwa członkowskie w zakresie stosowania tej konwencji” (pkt 62) i pod warunkiem, że „(…) Unia przejęła wszystkie kompetencje przewidziane w tej konwencji wykonywane uprzednio przez państwa członkowskie i by kompetencje te zostały tym samym w pełni przeniesione na Unię” (pkt 63). Ostatecznie Trybunał doszedł do wniosku, że skoro UE nie ma wyłącznej kompetencji w całym zakresie międzynarodowego lotnictwa cywilnego, jaki swoją regulacją objęła konwencja chicagowska i nie zostały przeniesione na nią kompetencje wykonywane na mocy tej konwencji uprzednio wykonywane przez państwa członkowskie UE, to konwencja nie wiąże UE.

Na temat niedopuszczalności zbadania ważności dyrektywy 2008/101 w kontekście protokołu z Kioto Trybunał wypowiedział się w zwięzły sposób. Ogólna przeszkoda polegała na tym, że chociaż protokół z Kioto wyznacza zobowiązania w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych m.in. na lata 2008–2012, to jednak strony protokołu mogą wypełnić swoje zobowiązania według uzgodnionych przez nie szczegółowych zasad i z ustaloną przez nie szybkością. Trybunał wyjaśnił też dlaczego art. 2 ust. 2 protokołu z Kioto nie mógł znaleźć zastosowania w celu oceny ważności dyrektywy 2008/101. Zgodnie z tym przepisem: „Strony wymienione w załączniku I dążą do ograniczenia lub redukcji emisji gazów cieplarnianych nieobjętych protokołem montrealskim z paliw stosowanych w transporcie lotniczym i morskim poprzez współpracę w ramach, odpowiednio, [ICAO] oraz Międzynarodowej Organizacji Morskiej”. Zdaniem Trybunału zacytowane uregulowanie „(…) nie może być w żadnym razie traktowane jako mające bezwarunkowy i dostatecznie jasny charakter, aby móc powodować powstanie po stronie jednostek prawa do powołania się na nie przed sądem w celu zakwestionowania ważności dyrektywy 2008/101” (pkt 77).

Trybunał określił również, które loty mieszczą się w zakresie dyrektywy 2008/101, a które pozostają poza jej zakresem, a więc podlegają bądź nie systemowi handlu uprawnieniami do emisji. W pierwszej kolejności Trybunał stwierdził, że dyrektywa 2008/101 ma zastosowanie „bez żadnego zróżnicowania do lotów, które kończą się lub rozpoczynają się na terytorium Unii, w tym do lotów rozpoczynających się lub kończących się na lotniskach znajdujących się poza tym terytorium” (pkt 116). Wynika stąd, że nie reguluje ona „lotów międzynarodowych, podczas których statki powietrzne przelatują nad terytorium państw członkowskich Unii lub terytorium państw trzecich, lecz gdy loty te nie kończą się lub nie rozpoczynają się na lotnisku znajdującym się na terytorium jednego z państw członkowskich” (pkt 117).

Kluczowe stanowisko Trybunału na temat zakresu zastosowania dyrektywy 2008/101 odnosiło się do objęcia nim emisji CO2 pochodzących z operacji lotniczych, które odbywają się na linii UE – państwo trzecie (bądź odwrotnie). Otóż Trybunał przyjął, że: „(…) w przypadku gdy lot rozpoczynający się na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa trzeciego kończy się na lotnisku znajdującym się na terytorium jednego z państw członkowskich Unii lub w przypadku gdy lot rozpoczynający się na takim lotnisku kończy się na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa trzeciego (…), operatorzy statków powietrznych realizujący takie loty muszą zgłaszać swoje emisje w celu ustalenia (…) liczby uprawnień do emisji, które muszą oni zwrócić za poprzedni rok kalendarzowy i które odpowiadają zweryfikowanym emisjom, przy czym emisje te są obliczane na podstawie danych odnoszących się do całości tych lotów” (pkt 118). Krótko mówiąc, całość emisji CO2 pochodzących z operacji lotniczych realizowanych na linii UE – państwo trzecie (bądź odwrotnie) podlegają systemowi handlu uprawnieniami do emisji. Określony w ten sposób zakres dyrektywy 2008/101 i systemu handlu uprawnieniami do emisji skutkuje przykładowo tym, że całkowita emisja CO2 jaka powstała przy wykonywaniu lotu z Warszawy do Waszyngtonu jest objęta systemem handlu uprawnieniami do emisji i musi zostać rozliczona poprzez umorzenie odpowiedniej liczby uprawnień do emisji. Ważność dyrektywy 2008/101 pod kątem prawa międzynarodowego Trybunał ocenił z uwzględnieniem wyznaczonego według powyższych reguł zakresu jej zastosowania; do tej kwestii Trybunał wrócił przy okazji analizy zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego i sformułował kilka szczegółowych poglądów, o czym dokładniej będzie mowa niżej.

Zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego

Spośród czterech powołanych przez Sąd Najwyższy Wielkiej Brytanii zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego, Trybunał wybrał trzy jako odpowiednie do oceny ważności dyrektywy 2008/101 natomiast jedną odrzucił. Odrzucenie zasady głoszącej, że statki powietrzne przelatujące nad morzem pełnym podlegają wyłącznej suwerenności kraju, w którym są zarejestrowane wynikało stąd, że tak naprawdę nie stanowi ona zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, a została doraźnie opracowana w pytaniu prejudycjalnym w oparciu o obowiązującą zasadę suwerenności ale odnoszącą się do statków, które znajdują się na morzu (pkt 106). Trybunał ocenił zatem ważność dyrektywy 2008/101 z punktu widzenia trzech zasad: a) każde państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium; b) żadne państwo nie może prawnie próbować poddania żadnej części morza pełnego swej suwerenności; c) wolności przelotu nad morzem pełnym.

Warto jeszcze zaznaczyć, że jak przypomniał sam Trybunał, podczas korzystania z takich zasad na potrzeby kontroli aktu prawa UE może się zdarzyć, że dana zasada nie jest na tyle precyzyjna co postanowienie umowy międzynarodowej, wówczas kontrola ograniczy się jedynie do „rozstrzygnięcia kwestii, czy instytucje Unii, wydając sporny akt, popełniły oczywiste błędy w ocenie przesłanek zastosowania tych zasad” (pkt 110). Innymi słowy nie każda niezgodność aktu prawa UE z daną zasadą międzynarodowego prawa zwyczajowego, która ma dość ogólną treść liczy się dla Trybunału, ale tylko niezgodność mająca oczywisty, ewidentny charakter.

Przejdźmy teraz wprost do przeprowadzonej przez Trybunał oceny ważności dyrektywy 2008/101 pod kątem wymienionych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego. Na wstępie Trybunał wyjaśnił, że „(…) uregulowanie Unii może być stosowane do operatora statku powietrznego, gdy jego statek powietrzny znajduje się na terytorium jednego z państw członkowskich, a w szczególności na lotnisku znajdującym się na takim terytorium, ponieważ w takim przypadku dany statek powietrzny podlega pełnej suwerenności tego państwa członkowskiego i Unii” (pkt 124). Rozwijając ten pogląd Trybunał stwierdził, że na mocy dyrektywy 2008/101 operator statku powietrznego będzie podlegał systemowi handlu uprawnieniami do emisji wtedy, gdy jego statek powietrzny będzie się znajdował na terytorium państwa członkowskiego, tj. gdy dany lot rozpoczyna lub kończy się na terytorium państwa członkowskiego. Nie ma przy tym znaczenia według Trybunału, czy za realizację lotu odpowiada unijny operator statku powietrznego, czy też operator zagraniczny, który swoją działalność zarejestrował w państwie trzecim (poza UE).

Dyrektywa 2008/101 nie naruszyła zasady terytorialności i zasady suwerenności ponieważ statki powietrzne, które rozpoczynają lub kończą lot w jednym z państw członkowskich, „(…) znajdują się fizycznie na terytorium jednego z państw członkowskich Unii i podlegają zatem z tego tytułu pełnej suwerenności Unii” (pkt 125). Natomiast operacje lotnicze realizowane nad morzem pełnym nie podlegają systemowi handlu uprawnieniami do emisji, a zatem dyrektywa 2008/101 nie naruszyła również zasady wolności przelotu nad morzem pełnym (pkt 126). W rezultacie Trybunał stwierdził, że UE „była kompetentna do wydania dyrektywy 2008/101 w części, w której rozciąga ona na wszystkie loty kończące się lub rozpoczynające się na lotnisku znajdującym się na terytorium jednego z państw członkowskich system handlu uprawnieniami przewidziany w dyrektywie 2003/87” (pkt 130). Chcąc potwierdzić trafność przyjętego stanowiska, Trybunał powołał się na realizowany przez UE cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który w przypadku ograniczania emisji CO2 ma swoje źródło również w protokole z Kioto wiążącym UE. Działania UE skoncentrowane na ograniczaniu emisji CO2 usprawiedliwiają w opinii Trybunału obciążenie operatorów lotniczych z państw trzecich obowiązkami związanymi z monitorowaniem i rozliczaniem emisji CO2 pochodzącej z wykonywanych lotów. Kończąc ten wątek Trybunał stanowczo podkreślił, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że emisja CO2 z operacji lotniczych w części wprowadzana jest do powietrza na terytorium UE, a w części poza tym terytorium (pkt 129).

Umowa „otwartego nieba”

Cel umowy otwartego nieba –zawartej pomiędzy UE a USA – polega na umożliwieniu przedsiębiorstwom lotniczym mającym siedzibę na terytorium stron umowy, oferowanie pasażerom i nadawcom konkurencyjnych cen i usług na otwartych rynkach. Trybunał uznał za dopuszczalne skorzystanie z postanowień umowy otwartego nieba jako takiej na potrzeby oceny ważności dyrektywy 2008/101 ponieważ umowa ta: „(…) wprowadza pewne reguły, które mają być stosowane bezpośrednio i natychmiast do przedsiębiorstw lotniczych i przyznać im tym samym prawa lub swobody, na które mogą się one powołać wobec stron tej umowy, oraz ze względu na to, że charakter i struktura tej umowy nie sprzeciwiają się temu” (pkt 84). Kontrola dyrektywy 2008/101 przez Trybunał nie odbyła się w świetle całości przepisów umowy otwartego nieba, lecz niektórych spośród nich, dlatego w dalszej kolejności Trybunał odniósł się do wybranych przepisów tej umowy, tj. art. 7, art. 11 i art. 15 ust. 3 analizując możliwość zrobienia z nich użytku jako wzorców kontroli.

Umowa otwartego nieba w art. 7 przewiduje, że w przypadku, gdy statki powietrzne wykorzystywane do międzynarodowej żeglugi powietrznej przekraczają granice terytorium jednej z umawiających się stron, przebywają na tym terytorium lub je opuszczają, mają do nich zastosowanie przepisy ustawowe i wykonawcze tej strony i owe statki muszą ich przestrzegać, niezależnie od tego, czy chodzi o przepisy regulujące przekraczanie i opuszczanie granic terytorium danej strony przez statki powietrzne czy też przepisy regulujące eksploatację i żeglugę tych statków. Trybunał uznał, że z przepisu tego wynika precyzyjny i bezwarunkowy obowiązek mający zastosowanie do statków powietrznych używanych przez przedsiębiorstwa lotnicze stron tej umowy, dlatego może on stanowić kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101.

W wyniku przeprowadzonej oceny dyrektywy 2008/101 z perspektywy art. 7 umowy otwartego nieba Trybunał stwierdził, że przepis ten „(…) nie stoi na przeszkodzie stosowaniu systemu handlu uprawnieniami ustanowionego w dyrektywie 2003/87 do operatorów statków powietrznych, takich jak przedsiębiorstwa lotnicze mające siedzibę w Stanach Zjednoczonych, w przypadku gdy ich statki powietrzne realizują loty rozpoczynające się lub kończące się na lotnisku znajdującym się na terytorium jednego z państw członkowskich” (pkt 135).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 2 lit. c) umowy otwartego nieba, na zasadzie wzajemności z ceł, podatków i opłat zwolniono m.in. paliwo wwiezione na terytorium UE lub tam dostarczone w celu wykorzystania na pokładzie statku powietrznego należącego do przedsiębiorstwa lotniczego mającego siedzibę w Stanach Zjednoczonych świadczącego międzynarodowe usługi lotnicze, nawet jeśli ma ono zostać wykorzystane w części lotu nad terytorium UE. Trybunał zajął pozytywne stanowisko co do możliwości zastosowania tej regulacji na potrzeby oceny ważności dyrektywy 2008/101 pod względem obowiązku „(…) zwolnienia z ceł, podatków i opłat, z wyjątkiem opłat obliczanych na podstawie dostarczonych świadczeń, za zatankowane paliwo statków powietrznych używanych w ramach międzynarodowych usług lotniczych między Unią a Stanami Zjednoczonymi” (pkt 94). Analizując dyrektywę 2008/101 z punktu widzenia art. 11 ust. 1 i ust. 2 lit. c) umowy otwartego nieba Trybunał zwrócił uwagę na kilka ważnych okoliczności:

  • „(…) nie ma bezpośredniego i nierozerwalnego związku między ilością paliwa posiadanego lub zużytego przez statek powietrzny a opłatą pieniężną ciążącą na operatorze takiego statku powietrznego w ramach funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami. Konkretny koszt ciążący na tym operatorze i wynikający z liczby uprawnień podlegających zwrotowi, która jest obliczana między innymi na podstawie zużycia paliwa, zależy – jeśli chodzi o środek oparty na rynku – nie bezpośrednio od liczby uprawnień, które muszą zostać zwrócone, ale od liczby uprawnień przyznanych pierwotnie temu operatorowi oraz od ich ceny na rynku, w przypadku gdy nabycie dodatkowych uprawnień okaże się konieczne w celu pokrycia emisji tegoż operatora” (pkt 142);
  • „(…) w odróżnieniu od cła, podatku lub opłaty obciążających zużycie paliwa system wprowadzony w życie dyrektywą 2003/87 zmienioną dyrektywą 2008/101 nie pozwala w ogóle na ustalenie na podstawie określonych z góry podstawy wymiaru i stawki kwoty należnej za tonę paliwa zużytego dla wszystkich lotów zrealizowanych w roku kalendarzowym, abstrahując od tego, że celem tego systemu nie jest uzyskanie przychodów na rzecz władz publicznych” (pkt 143);
  • „(…) nie można twierdzić, że dyrektywa 2008/101 zawiera rodzaj obowiązkowej opłaty na rzecz władz publicznych, która mogłaby zostać uznana za cło, podatek lub opłatę od paliwa posiadanego lub zużytego przez operatorów statków powietrznych” (pkt 145).

Trybunał doszedł zatem do wniosku, że dyrektywa 2008/101 nie narusza ustanowionego w art. 11 ust. 1 i ust. 2 lit. c) umowy otwartego nieba prawa do zwolnienia z podatkowego w odniesieniu do zatankowanego paliwa, ponieważ system handlu uprawnieniami do emisji jest środkiem opartym na rynku, a nie cłem, podatkiem lub opłatą obciążająca zatankowane paliwo (pkt 147).

Ostatnią z regulacji umowy otwartego nieba w świetle której Trybunał ocenił ważność dyrektywy 2008/101 był art. 15 ust. 3 nakładający na umawiające się strony, tj. UE i USA, obowiązek przestrzegania norm z zakresu ochrony środowiska naturalnego wskazanych w załącznikach do konwencji chicagowskiej (oprócz sytuacji, gdy zgłoszono różnice wobec norm). Zdaniem Trybunału art. 15 ust. 3 umowy otwartego nieba jest bezwarunkowy i dostatecznie jasny, a zatem może pełnić rolę wzorca oceny dla dyrektywy 2008/101. Przy tej okazji Trybunał przedstawił ważny pogląd na temat rozumienia omawianego przepisu w kontekście klauzuli o zapewnieniu równych i sprawiedliwych warunków wykonywania międzynarodowego przewozu lotniczego (art. 2 umowy otwartego nieba): „(…) jeżeli Unia przyjmuje środki ochrony środowiska naturalnego w postaci opłat za korzystanie z portów lotniczych skutkujące ograniczeniem wielkości ruchu czy też częstotliwości lub regularności transatlantyckich usług lotniczych, takie opłaty nakładane na przedsiębiorstwa lotnicze mające siedzibę w Stanach Zjednoczonych nie mogą być wyższe od opłat ciążących na przedsiębiorstwach lotniczych Unii i czyniąc to, z punktu widzenia ich ewentualnego poddania takim opłatom, Unia musi stworzyć tym dwóm kategoriom przedsiębiorstw lotniczych możliwość prowadzenia uczciwej i sprawiedliwej konkurencji” (pkt 99).

W ramach oceny dyrektywy 2008/101 z perspektywy art. 15 ust. 3 umowy otwartego nieba Trybunał oparł się na następujących przesłankach:

  • Przepis ten nie stoi na przeszkodzie przyjmowaniu przez strony umowy środków, które mają na celu ograniczanie wielkości ruchu, częstotliwości lub regularności usług bądź typów statków powietrznych wykorzystywanych przez przedsiębiorstwa lotnicze z siedzibą na terytorium tych stron, pod warunkiem, że środki te są związane z ochroną środowiska naturalnego (pkt 152);
  • System handlu uprawnieniami do emisji nie wprowadził limitu emisji CO2 dla statków powietrznych startujących z lotniska znajdującego się na terytorium państwa członkowskiego UE (lub lądującego na takim lotnisku), jak również nie ogranicza częstotliwości ani regularności świadczenia usług lotniczych ponieważ wymaga, aby operator statku powietrznego umorzył liczbę uprawnień do emisji odpowiadającej wielkości emisji CO2 z wykonanych operacji lotniczych (pkt 153);
  • System handlu uprawnieniami do emisji nie ma charakteru opłaty za korzystanie z portów lotniczych (pkt 153);
  • System handlu uprawnieniami do emisji funkcjonuje w sposób niedyskryminacyjny w odniesieniu do operatorów statków powietrznych mających siedzibę zarówno w UE, jak i w państwach trzecich (pkt. 155-156).

Opierając się na powyższych przesłankach Trybunał stwierdził, że dyrektywa 2008/101 nie narusza art. 15 ust. 3 umowy otwartego nieba.

 

Uwagi końcowe

Najważniejszym punktem przedstawionego wyroku jest opowiedzenie się przez Trybunał za dopuszczalnością rozszerzenia unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji na emisję CO2 pochodzącą z operacji lotniczych, która następuje poza terytorium UE, o ile loty rozpoczynają lub kończą się na lotnisku znajdującym się w państwie członkowskim UE. Trybunał nie dopatrzył się niezgodności tak szeroko wyznaczonego zakresu systemu handlu uprawnieniami do emisji z prawem międzynarodowym, tj. umową otwartego nieba i określonymi zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego.

Wyrok Trybunału nie powstrzymał jednak państw spoza UE przed podejmowaniem działań zmierzających do ograniczenia zakresu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Wpłynęły one przynajmniej pośrednio – obok ustanowienia przez Organizację Międzynarodowego lotnictwa Cywilnego ogólnoświatowych ram polityki redukcji emisji – na wydanie przez Parlament Europejski i Radę decyzji nr 377/2013/UE z dnia 24 kwietnia 2013 r. wprowadzającej tymczasowe odstępstwo od dyrektywy 2003/87/WE ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz.Urz. UE L 113 z 25.4.2013, str. 1-4). Na mocy tej decyzji doszło w praktyce do wyłączenia z mocą wsteczną, tj. począwszy od 2010 r., „lotów kończących się i rozpoczynających się na takich lotniskach znajdujących się w państwach nienależących do Unii, które nie są członkami EFTA, terytoriami zależnymi i terytoriami państw EOG ani państwami” (art. 1 tej decyzji) z systemu handlu uprawnieniami do emisji.

Opracował: Konrad Łuczak
Rodzaj

KONTAKT

Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy
ul. Krucza 5/11D
00-548 Warszawa

Biuro projektu:
tel.: 22 37 50 525

e-mail: klimada2@ios.gov.pl

Sekretariat:
tel.: 22 37 50 525
fax: 22 37 50 501
e-mail: sekretariat@ios.gov.pl

Dodatkowe informacje:

Google Maps