Omówienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16

Omówienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16

susza, ograniczenia w korzystaniu z wody, szczególna kompetencja wójta gminy do wydawania przepisów porządkowych

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16

Wprowadzenie

Długotrwały brak opadów jako zjawisko charakterystyczne dla zmian klimatu występuje również w Polsce. W takim przypadku może wystąpić konieczność ustanowienia przez organy władzy pewnych ograniczeń w zakresie zużycia wody po to, aby zabezpieczyć jej zasoby dla ważniejszych lub podstawowych potrzeb ludności. Omawiany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył właśnie takiego przypadku, bowiem wójt gminy doraźnie wprowadził ograniczenia pod względem korzystania z wody kierując się potrzebą uniknięcia sytuacji braku dostaw wody w wodociągu dla mieszkańców. Ogólnie rzecz biorąc w swoim wyroku NSA uznał, że wójt gminy miał podstawy prawne do wprowadzenia takich ograniczeń oraz że były one uzasadnione wyjątkową sytuacją spowodowaną przez suszę. Kluczowe było stanowisko NSA, w myśl którego: „w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej – suszy, w sytuacji, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych (…) ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego, ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw roślinnych”.

Okoliczności sprawy

W lipcu 2015 r. wójt gminy wydał zarządzenie o zakazie podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego. Ustanowienie tego rodzaju przepisów porządkowych, które ograniczały odbiorcom korzystanie z wody było w ocenie wójta gminy podyktowane z jednej strony długotrwałym brakiem opadów, a z drugiej faktem, że na obszarze dotkniętym suszą nie wprowadzono stanu klęski żywiołowej. Po analizie zarządzenia, wojewoda nabrał wątpliwości co do jego zgodności z prawem i dlatego korzystając ze swoich kompetencji nadzorczych, zaskarżył zarządzenie wójta gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd nie dopatrzył się jednak żadnych naruszeń prawa w zarządzeniu wójta gminy, wobec czego oddalił skargę wojewody, który nie zgadzając się z wyrokiem wniósł skargę kasacyjną do NSA. Jak już wspomniano, NSA nie podzielił zastrzeżeń wojewody bowiem uznał, że ograniczenia w korzystaniu z wody ustanowione zarządzeniem wójta gminy spełniały warunki określone w przepisach prawa.

Z punktu widzenia prawnej regulacji działania władz gminy w razie suszy, interesujące są w kontekście tej konkretnej sprawy dwa zagadnienia, którymi zajął się NSA. Pierwsze dotyczyło podstaw prawnych do wydania zarządzenia przez wójta gminy, natomiast drugie, przyjętej przez wójta gminy oceny co do spełnienia faktycznych przesłanek wydania tego zarządzenia, a więc jego zasadności. Oba zagadnienia zostaną szczegółowo przedstawione w dalszej części opracowania.

Podstawy prawne wydania przez wójta gminy zarządzenia ograniczającego korzystanie z wody

Problematykę ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z wody udostępnianej poprzez wodociąg publiczny regulują różne akty prawne, stąd też ważne jest ustalenie, na podstawie przepisów której ustawy i w jakich przypadkach mogą podejmować działania właściwe organy władzy publicznej. Pozostając w kontekście omawianej sprawy, poniżej zostanie przedstawiony w zarysie stan prawny odnoszący się do ustanawiania doraźnych ograniczeń w korzystaniu z wody z powodu występowania suszy na terenie państwa.

Na tle analizowanej sprawy wójt gminy wydał zarządzenie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[1] (dalej: ustawa o s.g.), a mianowicie art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2. Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy: „W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”, z kolei w myśl art. 41 ust. 2: „W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia”. Z powołanych przepisów wynika zasada, że to rada gminy wydaje przepisy porządkowe np. w razie suszy, a wyjątkowo może to uczynić wójt gminy ale pod warunkiem, że sprawa ma charakter niecierpiący zwłoki.

Inną ustawą, w zasięg której wchodzi problematyka wystąpienia suszy na danym obszarze kraju jest ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej[2] (dalej: ustawa o s.k.ż). Susza jako katastrofa naturalna zagrażająca życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, stanowi bowiem klęskę żywiołową w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o s.k.ż. W razie jej wystąpienia Rada Ministrów posiada kompetencję do wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, z której może skorzystać z własnej inicjatywy lub wniosek wojewody (art. 5 ust. 1 ustawy o s.k.ż.). Rozporządzenie służy nie tylko do określenia przyczyny, obszaru i czas trwania stanu klęski żywiołowej ale również do wprowadzenia niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, np. korzystania z wody.

Wymienić wypada również ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne[3] (dalej: p.w.), przy czym należy podkreślić, że w czasie kiedy wójt gminy wydał zarządzenie obowiązywała je poprzedniczka, czyli ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne[4]. Warto zatem wskazać, że obowiązujące p.w. przewiduje kompetencję wojewody do wprowadzenia czasowego ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wód lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a także zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych, jeżeli zostanie wprowadzony stan klęski żywiołowej. Wprowadzenie takich ograniczeń ma na celu zapobieżenie skutkom powodzi lub suszy (art. 31 ust. 5 p.w.). Na gruncie poprzednio obowiązującego p.w. z 2001 r. identyczna kompetencja przysługiwała innemu organowi administracji rządowej, tj. dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 88t).

Ostatnią z ustaw upoważniających do wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z wody, jaka pojawiła się w kontekście omawianej sprawy, jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków[5]. Na podstawie art. 19 tej ustawy rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w którym określa się prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. W kontekście okoliczności analizowanej sprawy taki regulamin obowiązywał i zawierał postanowienia określające m.in. sytuacje, w których możliwe jest wstrzymanie lub czasowe ograniczenie świadczenia usług.

Przedstawiony zarys prawnych regulacji upoważniających do wprowadzania doraźnych ograniczeń w zakresie korzystania z wody, miał istotne znaczenie z punktu widzenia dopuszczalności wydania przez Wójta gminy zarządzenia o zakazie podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego. Otóż jak wskazał NSA w omawianym wyroku:

„Stanowienie aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym opartych na generalnym upoważnieniu określonym w art. 40 ust. 3 ustawy o s.g., będzie możliwe tylko w sytuacji jednoczesnego zbiegu trzech przesłanek:

1. obiektywnej – wymagającej zbadania obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenia, że materia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących (zakres nieuregulowany),
2. subiektywnej – będącej wynikiem oceny organu stanowiącego przepisy porządkowe, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony, oraz
3. terytorialnej – wskazującej, że zagrożenia muszą obejmować obszar, na którym działa organ wydający akt”.

Spełnienie przesłanki obiektywnej w tej sprawie wymagało zatem ustalenia, że tego rodzaju ograniczenia w korzystaniu z wody, jakie wprowadził wójt gminy, tj. w odniesieniu do podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego, nie zostały uprzednio przyjęte na podstawie odrębnych przepisów prawnych przez inne organy władzy. W ocenie NSA przesłanka obiektywna została spełniona, bowiem Rada Ministrów nie wydała rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej z powodu suszy trwającej na obszarze gminy, w konsekwencji czego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (obecnie wojewoda) nie wydał aktu czasowo ograniczającego korzystanie z wód. Z kolei w odniesieniu do przyjętego przez radę gminy regulaminu dostarczania wód i odprowadzania ścieków NSA stwierdził, że adresatem postanowień regulujących wstrzymanie lub ograniczenie dostaw wody jest zakład dostarczający wodę, a nie odbiorcy wody, do których skierowane zostało zarządzenie wójta gminy, a poza tym dotyczą one sytuacji gdy istnieje ryzyko niedotrzymania ciągłości dostaw wody, podczas gdy zarządzenie zostało wydane w momencie kiedy z powodu suszy doszło już do trudności z dostawą wody mieszkańcom. Krótko mówiąc wójt gminy był uprawniony do wydania zarządzenia, ponieważ ustanowił w nim ograniczenia w korzystaniu z wody, których nie wprowadzono w innych aktach prawnych.

Zasadność wydania przez wójta gminy zarządzenia ograniczającego korzystanie z wody

Do kwestii zasadności wydania zarządzenia przez wójta gminy odnoszą się łącznie przesłanka subiektywna i terytorialna, ale mając na uwadze, że ta ostatnia nie budziła niczyich zastrzeżeń w sprawie, dalej skupimy się na tej pierwszej, związanej z wystąpieniem suszy na obszarze gminy i ograniczaniu jej skutków. Po przeanalizowaniu wskazanych przez Wójta gminy okoliczności związanych z wystąpieniem suszy NSA stwierdził, że przesłanka subiektywna wydania zarządzenia została spełniona. Przede wszystkim okres braku opadów jaki przypadł na lipiec 2015 r. zbiegł się z występowaniem wysokiej temperatury, przekraczającej nawet 30℃, a z tego powodu konieczne było zapewnienie stałych dostaw bieżącej wody dla mieszkańców gminy, a także zabezpieczenie jej zasobów w celach przeciwpożarowych. Susza stała się zatem realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi, a także dla bezpieczeństwa publicznego. NSA podzielił ocenę wójta gminy, że gdy na jednej szali znajduje się ochrona zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa publicznego, a z drugiej podlewanie trawników, roślin lub upraw, a dostępne zasoby wody nie pozwalają na pełne zaspokojenie tych wszystkich potrzeb, to nie można dopuścić do powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Dlatego za trafne NSA uznał wprowadzenie przez Wójta gminy ograniczeń w zakresie korzystania z wody w celu podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych.

Dodatkowo wypada zauważyć, że NSA zgodził się również z faktem, że wójt gminy podjął działania w przypadku niecierpiącym zwłoki (jak tego wymaga art. 41 ust. 2 ustawy o s.g.). Utrzymująca się susza zwiększyła bowiem zapotrzebowanie mieszkańców gminy na wodę, ale jednocześnie trudności z jej dostawą – wynikające z używania wody do podlewania trawników, roślin i upraw – zaczęły rzeczywiście zagrażać ich życiu i zdrowiu. Problem ten nie został jednak rozwiązany przez inne organy władzy. Na terenie gminy Rada Ministrów nie wprowadziła stanu klęski żywiołowej, a zatem dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie mógł samodzielnie podjąć działań zmierzających do usunięcia negatywnych skutków suszy dla ludzi w odniesieniu do korzystania z wody, podobnie odpowiednich kroków nie podjęła rada gminy. Konieczne okazało się więc natychmiastowe wprowadzenie regulacji w zakresie korzystania z wody, co też uczynił wójt gminy.

Uwagi końcowe

Doraźne reglamentowanie korzystania przez mieszkańców gminy z wody w razie wystąpienia suszy, stanowi zadanie organów władzy zarówno na szczeblu administracji rządowej – Rady Ministrów i wojewody, jak i samorządowej – rady gminy i wójta gminy. Dzięki szczególnemu rozwiązaniu prawnemu, jakie przewiduje art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o s.g., pomimo braku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, wójt gminy mógł szybko podjąć działanie bezpośrednio zmierzające do ochrony życia i zdrowia mieszkańców gminy przed negatywnymi skutkami suszy, poprzez zapewnienie stałych dostaw wody kosztem ograniczenia jej wykorzystywania na potrzeby podlewania trawników, roślin i upraw. Sprawa, której dotyczy wyrok NSA stanowi więc dobry przykład na to, że przyznanie kompetencji do podobnego w skutkach działania zarówno organom administracji rządowej, jak i samorządowej w razie wystąpienia określonego zagrożenia wywołanego zjawiskami meteorologicznymi, sprawdza się w praktyce. Jeżeli jeden organ nie zareaguje na zagrożenie, wówczas może to uczynić inny organ. W tym przypadku odpowiednie działania niezwłocznie podjął wójt gminy, „będący najbliżej” sprawy zabezpieczenia dostaw wody mieszkańcom gminy.

Opracował: Konrad Łuczak

[1] Tj. Dz.U. 2019, poz. 506.

[2] Tj. Dz.U. 2017, poz. 1897.

[3] Tj. Dz.U. 2018, poz. 2268, ze zm.

[4] Tj. Dz.U. 2017, poz. 1121, ze zm.

[5] Tj. Dz.U. 2018, poz. 1152, ze zm.

LEX nr 2473610