Omówienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie Syndyk Masy Upadłości „M.” Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej przeciwko Skarbowi Państwa, V CSK 568/16

Omówienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie Syndyk Masy Upadłości „M.” Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej przeciwko Skarbowi Państwa, V CSK 568/16

powódź, skutki powodzi, odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody, obowiązki dotyczące ochrony przed powodzią, adaptacja do zmian klimatu

Omówienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie Syndyk Masy Upadłości „M.” Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej przeciwko Skarbowi Państwa, V CSK 568/16

Wprowadzenie

Zmiany klimatu bezpośrednio wpływają na częstotliwość i intensywność opadów deszczu, a zatem pośrednio przyczyniają się do występowania w pewnych sytuacjach powodzi, które mogą powodować znaczące szkody w środowisku przyrodniczym, infrastrukturze miast, gospodarstwach domowych, przedsiębiorstwach, czy rolnictwie. W kontekście szkód majątkowych wynikających z powodzi interesujące jest pytanie o to, czy Skarb Państwa w ramach wykonywanej władzy publicznej może ponosić za nie odpowiedzialność na gruncie prawa cywilnego? Ogólnie rzecz biorąc Sąd Najwyższy udzielił na to pytanie pozytywnej odpowiedzi stwierdzając, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za skutki zaniechania działań, do podjęcia których był zobowiązany ustawą w zakresie zapewnienia ochrony przed powodzią. Trzeba jednak pamiętać o dwóch ważnych kwestiach. Po pierwsze, o tym że, odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za szkody majątkowe wyrządzone przez powódź zależy od łącznego spełnienia określonych prawem warunków, które zostaną dalej omówione. I po drugie, że stanowisko SN odnosi się do indywidualnej sprawy, a zatem należy bliżej przedstawić jej prawne i faktyczne okoliczności – również po to, aby ewentualnie móc odnosić je do podobnych spraw.

Intensywne opady deszczu jakie miały miejsce w lipcu 2009 r. w pewnym rejonie Polski spowodowały, że wody w jednej z rzek wezbrały, a następnie zalały teren i hale produkcyjne przedsiębiorstwa wyrządzając w ten sposób szkody majątkowe. Okazało się, że zalania można było jednak uniknąć gdyby podjęto odpowiednie działania porządkowe, głównie w zakresie koryta rzeki i wału przeciwpowodziowego, oraz inne prace organizacyjne. Otóż należało odmulić koryto rzeki, rozszerzyć jego przekroje podmostowe, wyciąć krzaki porastające brzegi koryta, wzmocnić korpus wału przeciwpowodziowego, a także opóźnić spływ wód opadowych z niektórych miejsc zrzutów. O ile zatem intensywnych opadów nie można było powstrzymać, o tyle realnie możliwe było uniknięcie wylewu rzeki dzięki wykonaniu wcześniej wspomnianych działań porządkowych i organizacyjnych.

Realizacja wskazanych obowiązków należała do władz publicznych z racji tego, że Skarb Państw był właścicielem rzeki, której wody zalały teren i hale produkcyjne przedsiębiorstwa. Przejdźmy zatem do przedstawienia prawnych aspektów sprawy, aby wyjaśnić na jakiej podstawie SN stwierdził, że odpowiedzialność za szkody majątkowe, jakie wyrządziła powódź w przedsiębiorstwie ponosi Skarb Państwa.

Warunki odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez powódź

Prawne warunki odpowiedzialności Skarbu Państwa SN wyprowadził z przepisów dwóch ustaw. Pierwszą była ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny[1] (k.c.), z kolei drugą, obowiązująca wówczas ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne[2] (p.w. 2001). Obecnie ta ostatnia ustawa już nie obowiązuje, została bowiem zastąpiona przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne[3] (p.w. 2017). W dalszych uwagach zostanie więc uwzględniony również obecny stan prawny po to, aby ocenić, czy stanowisko SN co do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody majątkowe wyrządzone przez powódź zachowało swoją aktualność.

Sąd Najwyższy w zrozumiały i przekonywujący sposób przypisał Skarbowi Państwa odpowiedzialność z tytułu szkód majątkowych, które wywołała powódź. Zasadniczą rolę odegrał tu art. 417 § 1 k.c. określający przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za tzw. delikt władzy publicznej, do których należą:

• niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej,
• zaistnienie szkody,
• wystąpienie związku przyczynowego między 1) a 2), tj. niezgodnym z prawem działaniem a zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej a zaistnieniem szkody, przy czym szkoda ma stanowić normalne następstwo działania lub zaniechania (art. 361 § 1 k.c.).

Sąd Najwyższy zaczął od wyjaśnienia, że Skarb Państwa jako właściciel wód rzeki miał do wykonania – przytoczone wyżej – nałożone ustawą p.w. 2001 obowiązki publiczne o charakterze porządkowym i organizacyjnym po to, aby zabezpieczyć określone tereny przed ewentualną powodzią. Następnie, opierając się na aktach sprawy stwierdził, że właściwe organy państwowe zaniechały prawidłowej realizacji tych obowiązków, co oznacza, że została spełniona przesłanka niezgodnego z prawem zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.

Jednocześnie SN podkreślił, że normalnym następstwem zaniechania wykonania obowiązków porządkowych i organizacyjnych dotyczących koryta rzeki, wału przeciwpowodziowego i zarządzania spływem wód było wylanie wód z rzeki i zalanie terenu przedsiębiorstwa. Zdaniem SN rzecz jasna same intensywne opady deszczu podniosły poziom wód w rzece, ale to na skutek zaniechania obowiązków porządkowych i organizacyjnych doszło do wystąpienia wód rzeki i zalania okolicznych terenów, w tym terenu przedsiębiorstwa. Krótko mówiąc, między naruszeniem publicznych obowiązków z zakresu utrzymywania wód a wyrządzoną przez powódź szkodą majątkową wystąpił normalny związek przyczynowy. Przedstawione ustalenia doprowadziły SN do wniosku, że skoro zaniechanie przez organy państwowe obowiązków publicznoprawnych z zakresu ochrony przeciwpowodziowej doprowadziło do szkody majątkowej i właścicielem wód rzek był Skarb Państwa, to odpowiedzialność za nią ponosi Skarb Państwa.

Podczas gdy wskazane wyżej przepisy k.c. określają podstawę i przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody majątkowe wywołane bezprawnym działaniem lub zaniechaniem, to przepisy p.w. 2001 wskazywały na szczegółowe obowiązki właścicieli wód związane z utrzymywaniem wód (art. 21, 22 i 26), które dla ułatwienia przedstawiono w poniższym układzie:

• utrzymywanie wód;
• zachowanie stanu dna lub brzegów;
• remont lub konserwacja istniejących budowli regulacyjnych;
• zapewnienie utrzymywania w należytym stanie technicznym koryt cieków naturalnych oraz kanałów;
• dbałość o utrzymanie dobrego stanu wód;
• regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych oraz kanałach;
• zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów;
• współudział w odbudowywaniu ekosystemów zdegradowanych przez niewłaściwą eksploatację zasobów wodnych;
• umożliwienie wykonywania obserwacji i pomiarów hydrologiczno-meteorologicznych oraz hydrogeologicznych.

Obecny stan prawny

Aktualnie obowiązki z zakresu ochrony przed powodzią regulują głównie przepisy Działu IV ustawy p.w. 2017 (art. 163-182). Przepisy tej ustawy zawierają również przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez powódź, jeżeli doszło do nich w związku z naruszeniem tego rodzaju obowiązków (art. 472). Potwierdzają one i kontynuują stanowisko SN w kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa, co dowodzi, że należy je uznać za trafne.

Na podstawie przepisów p.w. 2017 właścicielowi gruntów zalanych podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wód przysługuje odszkodowanie na warunkach określonych w przepisach k.c. (art. 222 ust. 3 w związku z art. 472). Oznacza to, że za szkody majątkowe wyrządzone przez powódź, o ile do zalania gruntów doszło w związku z naruszeniem ustawowych obowiązków przez organy państwowe, a wody które zalały grunty stanowiły własność Skarbu Państwa, odpowiedzialność ponosi właśnie Skarb Państwa (na podstawie art. 417 § 1 k.c. w związku z art. 222 ust. 3 i art. 472 p.w. 2017). Powstanie odpowiedzialności powinno być przy tym oceniane z uwzględnieniem kryterium normalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem obowiązków, a wystąpieniem szkód – tak, jak to stwierdził SN w omawianym wyroku.

Podobnie jak wcześniej zrobiono to w odniesieniu do przepisów ustawy p.w. 2001, tak i w tym miejscu przedstawmy nałożone ustawą p.w. 2017 wybrane obowiązki z zakresu ochrony przeciwpowodziowej (art. 163, 165, 168, 171 i 173), które głównie spoczywają na Wodach Polskich:

• ochrona ludności i mienia przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa;
• kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych;
• racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód;
• zapewnienie funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania przed niebezpiecznymi zjawiskami zachodzącymi w atmosferze i hydrosferze oraz prognozowanie powodzi;
• zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód;
• budowę, przebudowę i utrzymywanie budowli przeciwpowodziowych;
• opracowanie wstępnej oceny ryzyka powodziowego;
• sporządzanie projektów map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami);
• przygotowywanie projektów planów zarządzania ryzykiem powodziowym (Wody Polskie w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu w zakresie infrastruktury transportowej, z właściwymi wojewodami oraz po zasięgnięciu opinii marszałków województw);
• przyjmowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym (Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej).

Uwagi końcowe

Przeprowadzona analiza wyroku SN, poprzedniego stanu prawnego wyznaczonego przepisami p.w. 2001 oraz obecnego stanu prawnego ukształtowanego przez przepisy p.w. 2017 prowadzi do kilku ogólnych wniosków. Organy państwowe mają do wykonania szereg ustawowych obowiązków, które służą zapewnieniu ochrony przed powodzią, a w szczególności zapobieżeniu zalewania gruntów przez wody rzek – niezależnie od tego, czy chodzi o grunty stanowiące własność prywatną, czy też państwową. Aktualnie obowiązki z tego zakresu w imieniu i na rzecz Państwa wykonują przede wszystkim Wody Polskie i zostały one szczegółowo określone w przepisach p.w. 2017. Realizacja tych obowiązków wpisuje się w wykonywanie władzy publicznej, a ich zaniedbywanie połączone z intensywnymi opadami deszczu może doprowadzić – jak pokazała to sprawa, w której SN wydał omawiany wyrok – do zalania gruntów i znajdujących się na nich np. urządzeń lub budynków, a zatem do powstania szkód majątkowych, za które odpowiedzialność poniesie Skarb Państwa. Aby tak się stało konieczne jest stwierdzenie, że pomiędzy naruszeniem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpowodziowej a szkodami wyrządzonymi przez powódź wystąpił normalny związek przyczynowy, a wody stanowiły własność Skarbu Państwa.

Skoro zmiany klimatu wpływają na intensywność i częstotliwość opadów deszczu, co zwiększa zagrożenie powodziowe, to ważne jest nie tylko określenie odpowiednich zadań i obowiązków dla organów państwowych mających na celu ochronę przed powodzią ale również ich rzetelne i efektywne wykonywanie. Samo ustanowienie przepisów prawnych jest niezbędne, ale niewystarczające, bowiem do tego dochodzić musi ich prawidłowa realizacja w praktyce. W przeciwnym razie – jak obrazuje to wyrok SN – Skarb Państwa może ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniedbania popełnione w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Jak widać na przedstawionym przykładzie z praktyki, skutki zmian wyrażające się bezpośrednio w większych lub częstszych opadach deszczu, pośrednio mogą wpływać na uszczuplanie majątku Skarbu Państwa. Zapobiegać temu można przez podejmowanie adekwatnych i skutecznych działań adaptacyjnych w sferze ochrony przed powodziami, do czego podstawy dają przytoczone wyżej obowiązki nałożone przepisami p.w. 2017.

Opracował: Konrad Łuczak

[1] Aktualnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.

[2] Dz.U. 2017, poz. 1121, ze zm.

[3] Dz.U. 2018, poz. 2268, ze zm.