Omówienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie I SA/Sz 813/20

Omówienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie I SA/Sz 813/20

susza, szkody wywołane przez suszę w rolnictwie, pomoc finansowa dla rolników, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego

Negatywny wpływ suszy na rolnictwo zaobserwowano w Polsce już kilkadziesiąt lat temu, natomiast współcześnie zjawisko to przybiera na sile i obejmuje coraz większe obszary. Okazuje się, że okresy suszy przyczyniają się do gorszych wyników ekonomicznych gospodarstw rolnych, co jest szczególnie widoczne w przypadku gleb o jakości poniżej średniej[1]. Szkodom wywoływanym w uprawach rolnych przez susze niekiedy tym trudniej zapobiec, gdy towarzyszą im kłopoty z nawadnianiem wynikające zwłaszcza stąd, że realizacja takiego przedsięwzięcia jest nieopłacalna lub praktycznie niemożliwa (np. niżówki w rzekach lub zbyt niska pojemność użyteczna zbiorników retencyjnych)[2]. Szkodom w uprawach rolnych będących konsekwencją suszy udaje się czasami zapobiec dzięki zmianom w organizacji i technologii produkcji rolnej ale działania adaptacyjne do zmian klimatu potrzebne są również wtedy, gdy szkody już wystąpią. Jednym z tego rodzaju działań adaptacyjnych jest specjalna pomoc finansowa udzielana rolnikom przez państwo – Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) na pokrycie szkód wywołanych przez takie zjawiska pogodowe jak np. susza, grad, huragan, czy powódź. Jej podstawy prawne tworzą przede wszystkim dwa akty prawne:

• rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa[3] (rozporządzenie RM);
• rozporządzenie Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej[4].

Omówiony niżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie obrazuje jakie problemy ujawniają się w praktyce rozpatrywania wniosków rolników o przyznanie pomocy państwowej z powodu szkód wywołanych suszą. W tym przypadku ich źródłem było odmienne rozumienie zwrotu „szkód wywołanych przez suszę” przez rolniczkę ubiegającą się o pomoc finansową i organy ARiMR.

Do WSA wpłynęła skarga rolniczki na decyzje administracyjne wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz Dyrektora Oddziału ARiMR o odmowie przyznania jej pomocy finansowej w związku ze szkodami, które w uprawach rolnych wywołała susza w 2019 r. W złożonym wniosku o przyznanie pomocy finansowej rolniczka wskazała, że susza objęła uprawy zajmujące powierzchnię 57,62 ha. Okoliczność ta została potwierdzona w załączonym do wniosku protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Dokument ten przygotowała komisja powołana przez wojewodę. Powodem negatywnego załatwienia wniosku było stwierdzenie przez organy ARiMR, że tak naprawdę susza nie objęła powierzchni 56,99 ha. Różnica zdań między rolniczką a organami ARiMR sprowadzała się więc do tego, jak należy rozumieć suszę i w jaki sposób ustalić, czy rzeczywiście ona wystąpiła na danym terenie? Na tym tle wyłoniła się dodatkowo istotna wątpliwość co do zakresu przyznania pomocy finansowej. Można ją wyrazić w pytaniu, czy w przypadku gdy susza objęła tylko część powierzchni gruntów wskazanych we wniosku, to należy odmówić w całości przyznania pomocy finansowej – tak jak zrobiły to w omawianej sprawie organy ARiMR – czy też przyznać ją w zakresie odpowiadającym powierzchni dotkniętej suszą?

Po rozpoznaniu skargi rolniczki na decyzje organów ARiMR, WSA po części przyznał rację organom, jednak pewne ich ustalenia ocenił jako niezgodne z prawem i dlatego uchylił obie decyzje. Zdaniem WSA organy ARiMR przyjęły prawidłowe rozumienie pojęcia suszy. Na potrzeby rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej w związku ze szkodami wywołanymi suszą należy kierować się definicją zwrotu „szkód wywołanych przez suszę”, do której odsyła § 13v ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM. Definicja ta znajduje się w art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich[5] i wskazuje, że szkody wywołane przez suszę „oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 21 marca do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb”. Wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, które są niezbędne do określenia czy wystąpiła susza i jakie szkody wywołała, ogłasza Minister Rolnictwa w Biuletynie Informacji Publicznej na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowy Instytut Badawczy (art. 3 ust. 5 powołanej ustawy). Oznaczało to, że protokół komisji z oszacowania zakresu i wysokości szkód, jakie powstały w gospodarstwie rolniczki, nie mógł być uznany za wiarygodny dowód w takim stopniu, w jakim odbiegał od danych zawartych w ogłoszeniu Ministra Rolnictwa o wskaźnikach klimatycznego bilansu wodnego. Innymi słowy ponieważ w protokole komisja ujęła i oceniła suszę w sposób niezgodny z ogłoszeniem ministra, to nie można było na jego podstawie przyznać rolniczce pomocy finansowej. Dla jasności warto wspomnieć, że organy ARiMR zwróciły się do rolniczki, aby wniosła do komisji o weryfikację i korektę protokołu w świetle ogłoszenia Ministra Rolnictwa, lecz rolniczka nie uczyniła tego.

Błędnie natomiast zdaniem WSA organy ARiMR odmówiły przyznania rolniczce pomocy finansowej w całości. Co prawda aż 56,99 ha powierzchni gruntów rolnych nie zostało dotkniętych skutkami suszy, to jednak na pozostałej części, tj. 0,63 ha (57,62 ha – 56,99 ha) miała miejsce susza w świetle danych zawartych w ogłoszeniu Ministra Rolnictwa. Organy ARiMR przyjęły dość surowe stanowisko uważając, że dla przyznania pomocy finansowej konieczne jest wystąpienie suszy na całej powierzchni gruntów wskazanych we wniosku, tymczasem WSA stwierdził, że pomoc finansową należy przyznać w części, która odpowiada części powierzchni gruntów rolnych dotkniętych suszą.

Przedstawione orzeczenie WSA z jednej strony potwierdza, że mechanizmy adaptacyjne o charakterze finansowym są niezbędne w rolnictwie ze względu na szkody w uprawach, jakie powoduje zmieniający się klimat, z drugiej natomiast stanowi dobrą lekcję z rozwiązywania problemów pojawiających się na tym tle. Po pierwsze, nie każda susza będzie tą, która uprawnia do uzyskania pomocy finansowej, a tylko ta opisana za pomocą wskaźników klimatycznego bilansu wodnego ogłaszanych przez Ministra Rolnictwa. Po drugie, co jest zarazem bardzo ważne i korzystne dla rolników ubiegających się o pomoc finansową, jeżeli tak rozumiana susza wywołała szkody tylko na części spośród wszystkich gruntów uprawnych wskazanych we wniosku, to pomoc finansową należy przyznać na tę część, a więc nie można odmówić jej w całości.

Opracował: Konrad Łuczak

[1] W. Józwiak, M. Zieliński, W. Ziętara, Susze a sytuacja polskich gospodarstw rolnych osób fizycznych, Zagadnienia Ekonomiki Rolnej 2016, nr 1, s. 53.

[2] L. Łabędzki, Przewidywane zmiany klimatyczne a rozwój nawodnień w Polsce, Infrastruktura i Ekologia Terenów Wiejskich 2009, nr 3, s. 9-10.

[3] Wówczas: Dz.U. z 2015 r. poz. 187, ze zm.

[4] Dz. Urz. UE L 193 z 1.7.2014.

[5] Wówczas: Dz.U. z 2019 r. poz. 477, ze zm.