Omówienie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie Swiss International Air Lines przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change i Environment Agency, C-272/15
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie Swiss International Air Lines przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change i Environment Agency, C-272/15
Wprowadzenie
System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej (dalej: EU ETS), funkcjonujący od roku 2005, będący kluczowym elementem polityki UE na rzecz walki ze zmianami klimatu, wprowadzony dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (dalej: dyrektywa 2003/87)[1], od 1 stycznia 2012 r.[2] ma zastosowanie do emisji dwutlenku węgla z lotów statków powietrznych kończących się lub rozpoczynających się w państwach należących do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG)[3].
Decyzją nr 377/2013/UE Parlamentu Europejskiego i Rady nr 377/2013/UE z dnia 24 kwietnia 2013 r. wprowadzającą tymczasowe odstępstwo od dyrektywy 2003/87/WE ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (dalej: decyzja nr 377/2013/UE)[4], stosowanie EU ETS zostało tymczasowo zawieszone[5] w odniesieniu do lat kalendarzowych 2010, 2011 i 2012 w zakresie dotyczącym emisji z lotów pomiędzy państwami należącymi do EOG a większością państw trzecich. Z tego moratorium wyłączono jednak loty pomiędzy państwami należącymi do EOG i niektórymi obszarami oraz państwami trzecimi ściśle powiązanymi lub stowarzyszonymi z UE – m.in. ze Szwajcarią.
Nowy, międzynarodowy wymiar systemu handlu uprawnieniami do emisji w sektorze lotniczym wzbudził wątpliwości, kontrowersje i zastrzeżenia wśród niektórych operatorów lotniczych oferujących loty pomiędzy państwami należącymi do EOG a państwami trzecimi skutkujące postępowaniami sądowymi i wnoszeniem przez sądy krajowe pytań prejudycjalnych do Trybunału dotyczących ww. aktów prawa UE. Jednego z takich pytań prejudycjalnych dotyczy właśnie niniejsze opracowanie[6].
Okoliczności sprawy, wyrok i wnioski
W dniu 21 grudnia 2016 r. Trybunał wydał wyrok w sprawie C‑272/15 mającej za przedmiot wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez sąd apelacyjny Zjednoczonego Królestwa, (dalej: sąd odsyłający)[7]. Wniosek ten został złożony w ramach sporu między operatorem statków powietrznych – Swiss International Air Lines AG z siedzibą w Szwajcarii (dalej: Swiss International) a Secretary of State for Energy and Climate Change[8] i Environment Agency[9] w przedmiocie ważności decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 377/2013/UE w świetle ogólnej zasady równego traktowania[10]. W krajowym postępowaniu sądowym spółka Swiss International wniosła także o anulowanie zwrotu uprawnień rozliczonych w odniesieniu do lotów przeprowadzonych w roku 2012 pomiędzy państwami członkowskimi EOG a Szwajcarią. Posiłkowo wniosła o rekompensatę finansową w wysokości odpowiadającej zwróconym uprawnieniom nabytym odpłatnie lub o inną właściwą formę odszkodowania.
Mówiąc ogólnie, wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd odsyłający zasadniczo zapytał Trybunał o ważność decyzji nr 377/2013/UE w zakresie, w jakim wprowadza ona odmienne traktowanie lotów kończących się lub rozpoczynających się w Szwajcarii, z jednej strony i lotów kończących się lub rozpoczynających się w innych państwach trzecich, z drugiej strony[11].
Uszczegóławiając poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne, sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o zbadanie ważności decyzji nr 377/2013 w świetle zasady równego traktowania w zakresie, w jakim tymczasowe odstępstwo, które jej art. 1[12] przewiduje od wymogów wynikających z art. 12 ust. 2a i art. 16 dyrektywy 2003/87 w odniesieniu do zwrotu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych z tytułu lotów przeprowadzonych w roku 2012 między państwami członkowskimi Unii i większością państw trzecich, nie stosuje się do lotów kończących się i rozpoczynających na lotniskach znajdujących się w Szwajcarii.
Jak zauważył Trybunał, z uwagi na fakt, że do Trybunału zwrócono się z pytaniem o ważność decyzji nr 377/2013 w świetle zasady równego traktowania, powstało pytanie, czy odmienne traktowanie państw trzecich podlega tej zasadzie[13]. Trybunał stwierdził, że prawo UE nie ustanawia wyraźnego obowiązku UE polegającego na zastrzeżeniu równego traktowania wszystkim państwom trzecim[14]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w traktacie FUE nie istnieje ogólna zasada, która by zobowiązywała UE w jej stosunkach zewnętrznych do równego traktowania we wszystkich przypadkach różnych państw trzecich, a podmioty gospodarcze nie mogą w każdym razie powoływać się na istnienie takiej zasady (zob. w szczególności wyroki: z dnia 22 stycznia 1976 r., Balkan-Import-Export, 55/75, EU:C:1976:8, pkt 14; z dnia 28 października 1982 r., Faust/Komisja, 52/81, EU:C:1982:369, pkt 25; z dnia 10 marca 1998 r., Niemcy/Rada, C‑122/95, EU:C:1998:94, pkt 56; a także z dnia 10 marca 1998 r., T. Port, C‑364/95 i C‑365/95, EU:C:1998:95, pkt 76)[15].
W dalszej kolejności Trybunał wskazał, że wbrew temu, co utrzymuje Swiss International, ww. orzecznictwa nie można rozumieć w ten sposób, że wymaga ono co do zasady, by w stosunkach Unii z państwami trzecimi przestrzegano zasady równego traktowania[16]. Wręcz przeciwnie, przywołane orzecznictwo zwalnia instytucje i organy Unii ze stosowania zasady równego traktowania w odniesieniu do państw trzecich, aby mogły zachować zdolność działania politycznego na płaszczyźnie międzynarodowej. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał stwierdził w sposób ogólny, że odmienne traktowanie państw trzecich nie jest sprzeczne z prawem Unii i podkreślił brak jakiegokolwiek obowiązku traktowania państw trzecich w równy sposób (zob. wyroki: z dnia 28 października 1982 r., Faust/Komisja, 52/81, EU:C:1982:369, pkt 25, 27; z dnia 10 marca 1998 r., Niemcy/Rada, C‑122/95, EU:C:1998:94, pkt 56; a także z dnia 10 marca 1998 r., T. Port, C‑364/95 i C‑365/95, EU:C:1998:95, pkt 76).
W związku z powyższym, Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne następująco: „badanie decyzji nr 377/2013 w świetle zasady równego traktowania nie wykazało niczego, co mogłoby naruszać jej ważność w zakresie, w jakim tymczasowego odstępstwa, które art. 1 tej decyzji przewiduje od wymogów wynikających z art. 12 ust. 2a i art. 16 dyrektywy 2003/87 w odniesieniu do zwrotu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na loty przeprowadzone w roku 2012 między państwami członkowskimi Unii a większością państw trzecich, nie stosuje się do lotów kończących się i rozpoczynających na lotniskach znajdujących się w Szwajcarii.”[17]
Z omówionego wyroku wypływa jeden zasadniczy wniosek, a mianowicie, że odmienne traktowanie państw trzecich w ramach stosunków zewnętrznych Unii ustanowione w art. 1 decyzji nr 377/2013 w odniesieniu do emisji z lotów statków powietrznych nie podlega zasadzie równego traktowania, która obecnie zapisana jest w art. 21 ust.2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
[1] Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32 z późn. zm.
[2] Wraz z wejściem w życie dyrektywy 2008/101/WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 8 z 13.1.2009, str. 3-21; dalej: dyrektywa 2008/101).
[3] EOG obejmuje państwa UE i Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), z wyjątkiem Szwajcarii (obejmuje państwa UE oraz Islandię, Liechtenstein i Norwegię).
[4] Dz. Urz. UE L 113 z 25.4.2013, str. 1–4 z późn. zm.
[5] Tzw. moratorium.
[6] Zob. również omówienie wyroku Trybunału z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change, C-366/10 – https://klimada2.ios.gov.pl/orzecznictwo/cred-auto-draft-33159c4fa5c3506bd9b2750c8c4dea6f-3.
[7] Court of Appeal (England & Wales).
[8] Minister energetyki i zmian klimatycznych, Zjednoczone Królestwo.
[9] Agencja środowiska, Zjednoczone Królestwo
[10] Zasada równego traktowania obecnie zapisana jest w art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
[11] Pkt 18 wyroku.
[12] Art. 1 decyzji nr 377/2013 stanowi: „W drodze odstępstwa od art. 16 dyrektywy 2003/87/WE państwa członkowskie nie podejmują działań przeciwko operatorom statków powietrznych w odniesieniu do wymogów określonych w art. 12 ust. 2a i art. 14 ust. 3 tej dyrektywy, dotyczących lat kalendarzowych 2010, 2011 i 2012 w odniesieniu do lotów kończących się i rozpoczynających się na takich lotniskach znajdujących się w państwach nienależących do Unii, które nie są członkami EFTA, terytoriami zależnymi i terytoriami państw EOG ani państwami, które podpisały z Unią traktat o przystąpieniu, jeżeli tym operatorom statków powietrznych nie wydano bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do tej działalności za 2012 r. lub – w razie wydania operatorom takich uprawnień – jeżeli w terminie 30 dni od wejścia w życie niniejszej decyzji operatorzy ci zwrócili państwom członkowskim uprawnienia do emisji za 2012 r. w celu anulowania w liczbie odpowiadającej udziałowi zweryfikowanych tonokilometrów z takiej działalności w roku referencyjnym 2010.”
[13] Pkt 20 wyroku.
[14] Pkt 25 wyroku.
[15] Pkt 26 wyroku.
[16] Pkt 28 wyroku.
[17] Pkt 37 wyroku.
https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=186501&pageIndex=0&doclang=PL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4153468Lotnictwo w systemie handlu uprawnieniami do emisji, emisja CO2 spoza UE, prawo UE w dziedzinie zmian klimatu a zasada równego traktowania
Omówienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie I SA/Sz 813/20
Negatywny wpływ suszy na rolnictwo zaobserwowano w Polsce już kilkadziesiąt lat temu, natomiast współcześnie zjawisko to przybiera na sile i obejmuje coraz większe obszary. Okazuje się, że okresy suszy przyczyniają się do gorszych wyników ekonomicznych gospodarstw rolnych, co jest szczególnie widoczne w przypadku gleb o jakości poniżej średniej[1]. Szkodom wywoływanym w uprawach rolnych przez susze niekiedy tym trudniej zapobiec, gdy towarzyszą im kłopoty z nawadnianiem wynikające zwłaszcza stąd, że realizacja takiego przedsięwzięcia jest nieopłacalna lub praktycznie niemożliwa (np. niżówki w rzekach lub zbyt niska pojemność użyteczna zbiorników retencyjnych)[2]. Szkodom w uprawach rolnych będących konsekwencją suszy udaje się czasami zapobiec dzięki zmianom w organizacji i technologii produkcji rolnej ale działania adaptacyjne do zmian klimatu potrzebne są również wtedy, gdy szkody już wystąpią. Jednym z tego rodzaju działań adaptacyjnych jest specjalna pomoc finansowa udzielana rolnikom przez państwo – Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) na pokrycie szkód wywołanych przez takie zjawiska pogodowe jak np. susza, grad, huragan, czy powódź. Jej podstawy prawne tworzą przede wszystkim dwa akty prawne:
- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa[3] (rozporządzenie RM);
- rozporządzenie Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej[4].
Omówiony niżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie obrazuje jakie problemy ujawniają się w praktyce rozpatrywania wniosków rolników o przyznanie pomocy państwowej z powodu szkód wywołanych suszą. W tym przypadku ich źródłem było odmienne rozumienie zwrotu „szkód wywołanych przez suszę” przez rolniczkę ubiegającą się o pomoc finansową i organy ARiMR.
Do WSA wpłynęła skarga rolniczki na decyzje administracyjne wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz Dyrektora Oddziału ARiMR o odmowie przyznania jej pomocy finansowej w związku ze szkodami, które w uprawach rolnych wywołała susza w 2019 r. W złożonym wniosku o przyznanie pomocy finansowej rolniczka wskazała, że susza objęła uprawy zajmujące powierzchnię 57,62 ha. Okoliczność ta została potwierdzona w załączonym do wniosku protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Dokument ten przygotowała komisja powołana przez wojewodę. Powodem negatywnego załatwienia wniosku było stwierdzenie przez organy ARiMR, że tak naprawdę susza nie objęła powierzchni 56,99 ha. Różnica zdań między rolniczką a organami ARiMR sprowadzała się więc do tego, jak należy rozumieć suszę i w jaki sposób ustalić, czy rzeczywiście ona wystąpiła na danym terenie? Na tym tle wyłoniła się dodatkowo istotna wątpliwość co do zakresu przyznania pomocy finansowej. Można ją wyrazić w pytaniu, czy w przypadku gdy susza objęła tylko część powierzchni gruntów wskazanych we wniosku, to należy odmówić w całości przyznania pomocy finansowej – tak jak zrobiły to w omawianej sprawie organy ARiMR – czy też przyznać ją w zakresie odpowiadającym powierzchni dotkniętej suszą?
Po rozpoznaniu skargi rolniczki na decyzje organów ARiMR, WSA po części przyznał rację organom, jednak pewne ich ustalenia ocenił jako niezgodne z prawem i dlatego uchylił obie decyzje. Zdaniem WSA organy ARiMR przyjęły prawidłowe rozumienie pojęcia suszy. Na potrzeby rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej w związku ze szkodami wywołanymi suszą należy kierować się definicją zwrotu „szkód wywołanych przez suszę”, do której odsyła § 13v ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM. Definicja ta znajduje się w art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich[5] i wskazuje, że szkody wywołane przez suszę „oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 21 marca do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb”. Wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, które są niezbędne do określenia czy wystąpiła susza i jakie szkody wywołała, ogłasza Minister Rolnictwa w Biuletynie Informacji Publicznej na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowy Instytut Badawczy (art. 3 ust. 5 powołanej ustawy). Oznaczało to, że protokół komisji z oszacowania zakresu i wysokości szkód, jakie powstały w gospodarstwie rolniczki, nie mógł być uznany za wiarygodny dowód w takim stopniu, w jakim odbiegał od danych zawartych w ogłoszeniu Ministra Rolnictwa o wskaźnikach klimatycznego bilansu wodnego. Innymi słowy ponieważ w protokole komisja ujęła i oceniła suszę w sposób niezgodny z ogłoszeniem ministra, to nie można było na jego podstawie przyznać rolniczce pomocy finansowej. Dla jasności warto wspomnieć, że organy ARiMR zwróciły się do rolniczki, aby wniosła do komisji o weryfikację i korektę protokołu w świetle ogłoszenia Ministra Rolnictwa, lecz rolniczka nie uczyniła tego.
Błędnie natomiast zdaniem WSA organy ARiMR odmówiły przyznania rolniczce pomocy finansowej w całości. Co prawda aż 56,99 ha powierzchni gruntów rolnych nie zostało dotkniętych skutkami suszy, to jednak na pozostałej części, tj. 0,63 ha (57,62 ha – 56,99 ha) miała miejsce susza w świetle danych zawartych w ogłoszeniu Ministra Rolnictwa. Organy ARiMR przyjęły dość surowe stanowisko uważając, że dla przyznania pomocy finansowej konieczne jest wystąpienie suszy na całej powierzchni gruntów wskazanych we wniosku, tymczasem WSA stwierdził, że pomoc finansową należy przyznać w części, która odpowiada części powierzchni gruntów rolnych dotkniętych suszą.
Przedstawione orzeczenie WSA z jednej strony potwierdza, że mechanizmy adaptacyjne o charakterze finansowym są niezbędne w rolnictwie ze względu na szkody w uprawach, jakie powoduje zmieniający się klimat, z drugiej natomiast stanowi dobrą lekcję z rozwiązywania problemów pojawiających się na tym tle. Po pierwsze, nie każda susza będzie tą, która uprawnia do uzyskania pomocy finansowej, a tylko ta opisana za pomocą wskaźników klimatycznego bilansu wodnego ogłaszanych przez Ministra Rolnictwa. Po drugie, co jest zarazem bardzo ważne i korzystne dla rolników ubiegających się o pomoc finansową, jeżeli tak rozumiana susza wywołała szkody tylko na części spośród wszystkich gruntów uprawnych wskazanych we wniosku, to pomoc finansową należy przyznać na tę część, a więc nie można odmówić jej w całości.
Opracował: Konrad Łuczak
[1] W. Józwiak, M. Zieliński, W. Ziętara, Susze a sytuacja polskich gospodarstw rolnych osób fizycznych, Zagadnienia Ekonomiki Rolnej 2016, nr 1, s. 53.
[2] L. Łabędzki, Przewidywane zmiany klimatyczne a rozwój nawodnień w Polsce, Infrastruktura i Ekologia Terenów Wiejskich 2009, nr 3, s. 9-10.
[3] Wówczas: Dz.U. z 2015 r. poz. 187, ze zm.
[4] Dz. Urz. UE L 193 z 1.7.2014.
[5] Wówczas: Dz.U. z 2019 r. poz. 477, ze zm.
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B56CAA9E0Csusza, szkody wywołane przez suszę w rolnictwie, pomoc finansowa dla rolników, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego
Omówienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie Syndyk Masy Upadłości „M.” Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej przeciwko Skarbowi Państwa, V CSK 568/16
Omówienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie Syndyk Masy Upadłości „M.” Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej przeciwko Skarbowi Państwa, V CSK 568/16
Wprowadzenie
Zmiany klimatu bezpośrednio wpływają na częstotliwość i intensywność opadów deszczu, a zatem pośrednio przyczyniają się do występowania w pewnych sytuacjach powodzi, które mogą powodować znaczące szkody w środowisku przyrodniczym, infrastrukturze miast, gospodarstwach domowych, przedsiębiorstwach, czy rolnictwie. W kontekście szkód majątkowych wynikających z powodzi interesujące jest pytanie o to, czy Skarb Państwa w ramach wykonywanej władzy publicznej może ponosić za nie odpowiedzialność na gruncie prawa cywilnego? Ogólnie rzecz biorąc Sąd Najwyższy udzielił na to pytanie pozytywnej odpowiedzi stwierdzając, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za skutki zaniechania działań, do podjęcia których był zobowiązany ustawą w zakresie zapewnienia ochrony przed powodzią. Trzeba jednak pamiętać o dwóch ważnych kwestiach. Po pierwsze, o tym że, odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za szkody majątkowe wyrządzone przez powódź zależy od łącznego spełnienia określonych prawem warunków, które zostaną dalej omówione. I po drugie, że stanowisko SN odnosi się do indywidualnej sprawy, a zatem należy bliżej przedstawić jej prawne i faktyczne okoliczności – również po to, aby ewentualnie móc odnosić je do podobnych spraw.
Intensywne opady deszczu jakie miały miejsce w lipcu 2009 r. w pewnym rejonie Polski spowodowały, że wody w jednej z rzek wezbrały, a następnie zalały teren i hale produkcyjne przedsiębiorstwa wyrządzając w ten sposób szkody majątkowe. Okazało się, że zalania można było jednak uniknąć gdyby podjęto odpowiednie działania porządkowe, głównie w zakresie koryta rzeki i wału przeciwpowodziowego, oraz inne prace organizacyjne. Otóż należało odmulić koryto rzeki, rozszerzyć jego przekroje podmostowe, wyciąć krzaki porastające brzegi koryta, wzmocnić korpus wału przeciwpowodziowego, a także opóźnić spływ wód opadowych z niektórych miejsc zrzutów. O ile zatem intensywnych opadów nie można było powstrzymać, o tyle realnie możliwe było uniknięcie wylewu rzeki dzięki wykonaniu wcześniej wspomnianych działań porządkowych i organizacyjnych.
Realizacja wskazanych obowiązków należała do władz publicznych z racji tego, że Skarb Państw był właścicielem rzeki, której wody zalały teren i hale produkcyjne przedsiębiorstwa. Przejdźmy zatem do przedstawienia prawnych aspektów sprawy, aby wyjaśnić na jakiej podstawie SN stwierdził, że odpowiedzialność za szkody majątkowe, jakie wyrządziła powódź w przedsiębiorstwie ponosi Skarb Państwa.
Warunki odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez powódź
Prawne warunki odpowiedzialności Skarbu Państwa SN wyprowadził z przepisów dwóch ustaw. Pierwszą była ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny[1] (k.c.), z kolei drugą, obowiązująca wówczas ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne[2] (p.w. 2001). Obecnie ta ostatnia ustawa już nie obowiązuje, została bowiem zastąpiona przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne[3] (p.w. 2017). W dalszych uwagach zostanie więc uwzględniony również obecny stan prawny po to, aby ocenić, czy stanowisko SN co do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody majątkowe wyrządzone przez powódź zachowało swoją aktualność.
Sąd Najwyższy w zrozumiały i przekonywujący sposób przypisał Skarbowi Państwa odpowiedzialność z tytułu szkód majątkowych, które wywołała powódź. Zasadniczą rolę odegrał tu art. 417 § 1 k.c. określający przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za tzw. delikt władzy publicznej, do których należą:
- niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej,
- zaistnienie szkody,
- wystąpienie związku przyczynowego między 1) a 2), tj. niezgodnym z prawem działaniem a zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej a zaistnieniem szkody, przy czym szkoda ma stanowić normalne następstwo działania lub zaniechania (art. 361 § 1 k.c.).
Sąd Najwyższy zaczął od wyjaśnienia, że Skarb Państwa jako właściciel wód rzeki miał do wykonania – przytoczone wyżej – nałożone ustawą p.w. 2001 obowiązki publiczne o charakterze porządkowym i organizacyjnym po to, aby zabezpieczyć określone tereny przed ewentualną powodzią. Następnie, opierając się na aktach sprawy stwierdził, że właściwe organy państwowe zaniechały prawidłowej realizacji tych obowiązków, co oznacza, że została spełniona przesłanka niezgodnego z prawem zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.
Jednocześnie SN podkreślił, że normalnym następstwem zaniechania wykonania obowiązków porządkowych i organizacyjnych dotyczących koryta rzeki, wału przeciwpowodziowego i zarządzania spływem wód było wylanie wód z rzeki i zalanie terenu przedsiębiorstwa. Zdaniem SN rzecz jasna same intensywne opady deszczu podniosły poziom wód w rzece, ale to na skutek zaniechania obowiązków porządkowych i organizacyjnych doszło do wystąpienia wód rzeki i zalania okolicznych terenów, w tym terenu przedsiębiorstwa. Krótko mówiąc, między naruszeniem publicznych obowiązków z zakresu utrzymywania wód a wyrządzoną przez powódź szkodą majątkową wystąpił normalny związek przyczynowy. Przedstawione ustalenia doprowadziły SN do wniosku, że skoro zaniechanie przez organy państwowe obowiązków publicznoprawnych z zakresu ochrony przeciwpowodziowej doprowadziło do szkody majątkowej i właścicielem wód rzek był Skarb Państwa, to odpowiedzialność za nią ponosi Skarb Państwa.
Podczas gdy wskazane wyżej przepisy k.c. określają podstawę i przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody majątkowe wywołane bezprawnym działaniem lub zaniechaniem, to przepisy p.w. 2001 wskazywały na szczegółowe obowiązki właścicieli wód związane z utrzymywaniem wód (art. 21, 22 i 26), które dla ułatwienia przedstawiono w poniższym układzie:
- utrzymywanie wód;
- zachowanie stanu dna lub brzegów;
- remont lub konserwacja istniejących budowli regulacyjnych;
- zapewnienie utrzymywania w należytym stanie technicznym koryt cieków naturalnych oraz kanałów;
- dbałość o utrzymanie dobrego stanu wód;
- regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych oraz kanałach;
- zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów;
- współudział w odbudowywaniu ekosystemów zdegradowanych przez niewłaściwą eksploatację zasobów wodnych;
- umożliwienie wykonywania obserwacji i pomiarów hydrologiczno-meteorologicznych oraz hydrogeologicznych.
Obecny stan prawny
Aktualnie obowiązki z zakresu ochrony przed powodzią regulują głównie przepisy Działu IV ustawy p.w. 2017 (art. 163-182). Przepisy tej ustawy zawierają również przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez powódź, jeżeli doszło do nich w związku z naruszeniem tego rodzaju obowiązków (art. 472). Potwierdzają one i kontynuują stanowisko SN w kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa, co dowodzi, że należy je uznać za trafne.
Na podstawie przepisów p.w. 2017 właścicielowi gruntów zalanych podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wód przysługuje odszkodowanie na warunkach określonych w przepisach k.c. (art. 222 ust. 3 w związku z art. 472). Oznacza to, że za szkody majątkowe wyrządzone przez powódź, o ile do zalania gruntów doszło w związku z naruszeniem ustawowych obowiązków przez organy państwowe, a wody które zalały grunty stanowiły własność Skarbu Państwa, odpowiedzialność ponosi właśnie Skarb Państwa (na podstawie art. 417 § 1 k.c. w związku z art. 222 ust. 3 i art. 472 p.w. 2017). Powstanie odpowiedzialności powinno być przy tym oceniane z uwzględnieniem kryterium normalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem obowiązków, a wystąpieniem szkód – tak, jak to stwierdził SN w omawianym wyroku.
Podobnie jak wcześniej zrobiono to w odniesieniu do przepisów ustawy p.w. 2001, tak i w tym miejscu przedstawmy nałożone ustawą p.w. 2017 wybrane obowiązki z zakresu ochrony przeciwpowodziowej (art. 163, 165, 168, 171 i 173), które głównie spoczywają na Wodach Polskich:
- ochrona ludności i mienia przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa;
- kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych;
- racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód;
- zapewnienie funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania przed niebezpiecznymi zjawiskami zachodzącymi w atmosferze i hydrosferze oraz prognozowanie powodzi;
- zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód;
- budowę, przebudowę i utrzymywanie budowli przeciwpowodziowych;
- opracowanie wstępnej oceny ryzyka powodziowego;
- sporządzanie projektów map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami);
- przygotowywanie projektów planów zarządzania ryzykiem powodziowym (Wody Polskie w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu w zakresie infrastruktury transportowej, z właściwymi wojewodami oraz po zasięgnięciu opinii marszałków województw);
- przyjmowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym (Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej).
Uwagi końcowe
Przeprowadzona analiza wyroku SN, poprzedniego stanu prawnego wyznaczonego przepisami p.w. 2001 oraz obecnego stanu prawnego ukształtowanego przez przepisy p.w. 2017 prowadzi do kilku ogólnych wniosków. Organy państwowe mają do wykonania szereg ustawowych obowiązków, które służą zapewnieniu ochrony przed powodzią, a w szczególności zapobieżeniu zalewania gruntów przez wody rzek – niezależnie od tego, czy chodzi o grunty stanowiące własność prywatną, czy też państwową. Aktualnie obowiązki z tego zakresu w imieniu i na rzecz Państwa wykonują przede wszystkim Wody Polskie i zostały one szczegółowo określone w przepisach p.w. 2017. Realizacja tych obowiązków wpisuje się w wykonywanie władzy publicznej, a ich zaniedbywanie połączone z intensywnymi opadami deszczu może doprowadzić – jak pokazała to sprawa, w której SN wydał omawiany wyrok – do zalania gruntów i znajdujących się na nich np. urządzeń lub budynków, a zatem do powstania szkód majątkowych, za które odpowiedzialność poniesie Skarb Państwa. Aby tak się stało konieczne jest stwierdzenie, że pomiędzy naruszeniem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpowodziowej a szkodami wyrządzonymi przez powódź wystąpił normalny związek przyczynowy, a wody stanowiły własność Skarbu Państwa.
Skoro zmiany klimatu wpływają na intensywność i częstotliwość opadów deszczu, co zwiększa zagrożenie powodziowe, to ważne jest nie tylko określenie odpowiednich zadań i obowiązków dla organów państwowych mających na celu ochronę przed powodzią ale również ich rzetelne i efektywne wykonywanie. Samo ustanowienie przepisów prawnych jest niezbędne, ale niewystarczające, bowiem do tego dochodzić musi ich prawidłowa realizacja w praktyce. W przeciwnym razie – jak obrazuje to wyrok SN – Skarb Państwa może ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniedbania popełnione w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Jak widać na przedstawionym przykładzie z praktyki, skutki zmian wyrażające się bezpośrednio w większych lub częstszych opadach deszczu, pośrednio mogą wpływać na uszczuplanie majątku Skarbu Państwa. Zapobiegać temu można przez podejmowanie adekwatnych i skutecznych działań adaptacyjnych w sferze ochrony przed powodziami, do czego podstawy dają przytoczone wyżej obowiązki nałożone przepisami p.w. 2017.
Opracował: Konrad Łuczak
[1] Aktualnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.
[2] Dz.U. 2017, poz. 1121, ze zm.
[3] Dz.U. 2018, poz. 2268, ze zm.
http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/orzeczenia3/v%20csk%20568-16-1.pdfpowódź, skutki powodzi, odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody, obowiązki dotyczące ochrony przed powodzią, adaptacja do zmian klimatu
Omówienie wyroku Najwyższego Trybunału Sprawiedliwości Narodu Argentyńskiego z dnia 4 czerwca 2019 r. w sprawie Barrick Exploraciones Argentina S.A. i in. przeciwko Państwu Narodowemu o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy o lodowcach
Wyrok Najwyższego Trybunału Sprawiedliwości Narodu Argentyńskiego z dnia 4 czerwca 2019 r. w sprawie Barrick Exploraciones Argentina S.A. i in. przeciwko Państwu Narodowemu o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy o lodowcach
*Przedstawione opracowanie zostało przygotowane na podstawie oficjalnych materiałów dotyczących wyroku, które udostępnił Najwyższy Trybunał Sprawiedliwości Narodu Argentyńskiego na poniższych stronach internetowych:
Szczególne podziękowania składam Pani Jolancie Wilomskiej za przetłumaczenie z języka hiszpańskiego powyższych materiałów.
Wprowadzenie
Wyrok Najwyższego Trybunału Sprawiedliwości Narodu Argentyńskiego w sprawie Barrick Exploraciones Argentina dotyczy jednego z podstawowych i wciąż aktualnych problemów z dziedziny zmian klimatu, jakim jest wpływ działalności przemysłowej na stan środowiska naturalnego. Ogólnie rzecz biorąc sprawę zapoczątkowała skarga argentyńskiej spółki górniczej o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy z 2010 r. „o lodowcach” (Ley Nº 26.639 – Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, zob. http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/170000-174999/174117/norma.htm).Główny cel tego aktu prawnego polega na ochronie lodowców jako dobra publicznego, z kolei związane z nim cele dodatkowe dotyczą zapewnienia dostępu do wody dla ludności i sektora rolniczego, utrzymywania różnorodności biologicznej, a także zachowania lodowców jako obiektu badań naukowych i atrakcji turystycznych. Spółka górnicza w swojej skardze przedstawiła następujące zastrzeżenia wobec ustawy o lodowcach:
- w przeprowadzonym procesie legislacyjnym doszło do błędów natury formalnej;
- ustawa przyznała silniejszą pozycję władzy federalnej kosztem władz lokalnych;
- ustawa naruszyła umowę międzynarodową w sprawie działalności górniczej, jaka została zawarta pomiędzy Argentyną a Chile;
- ustawa ogranicza działalność spółek górniczych i nakłada na nie dodatkowe obowiązki związane z ochroną środowiska naturalnego, które pociągają za sobą koszty.
Trybunał nie uwzględnił żadnego z powyższych zarzutów, nie dopatrzył się niezgodności ustawy o lodowcach z Konstytucją i dlatego oddalił skargę spółki górniczej. Ponadto Trybunał podkreślił, że spółka górnicza nie wykazała żadnych szkód dla swojej działalności spowodowanych obowiązywaniem ustawy o lodowcach, ani braku możliwości jej dalszego prowadzenia. Bezpośredni i główny skutek wyroku Trybunału polegał więc na utrzymaniu dotychczasowej ochrony prawnej i ograniczeń w prowadzeniu działalności przez przedsiębiorstwa górnicze, jakie wynikają z ustawy o lodowcach.
Wyrok Trybunału porusza różne kwestie legislacyjne i formalne, interesujące skądinąd dla prawników, ale mniej istotne z punktu widzenia samej problematyki kolizji interesów przemysłu z wymaganiami ochrony środowiska naturalnego i dlatego pozostawione zostaną na marginesie. Kluczowe natomiast z perspektywy ingerencji przemysłu w środowisko naturalne okazały się poglądy Trybunału na temat znaczenia ochrony środowiska naturalnego jako takiego i ochrony lodowców, w szczególności dostępu do wody pitnej dla ludności, a także szerszego ujęcia relacji między interesami jednostek lub przedsiębiorców a ochroną środowiska naturalnego; zostały one omówione poniżej.
Warto jeszcze na początku podkreślić, że Trybunał nie przyjął żadnego ze skrajnych stanowisk, ale szukał wyjścia kompromisowego. Nie stwierdził bowiem, że ochrona lodowców zupełnie wyklucza prowadzenie działalności górniczej, ani też przeciwnie, że przemysł górniczy może rozrastać się niezależnie od negatywnego wpływu na lodowce i środowisko naturalne. Główną myśl wyroku można odczytać jako potrzebę należytego uwzględniania i ważenia celów ochrony lodowców i środowiska naturalnego, interesów państwowych, interesów lokalnych, a także interesów przemysłu górniczego. Trybunał, chociaż kilkukrotnie zaakcentował szczególną wartość lodowców dla mieszkańców okolicznych regionów, całego państwa, a nawet całej planety Ziemi, to nie stwierdził, że ochrona lodowców zawsze będzie miała pierwszeństwo w razie konfliktu z innymi interesami.
Ochrona środowiska naturalnego, lodowców i dostępu do wody
Z wyroku Trybunału wynika, że środowisko naturalne jest dobrem zbiorowym (wspólnym), niepodzielnym, z którego korzysta wspólnota ludzi. Dlatego też korzystanie z jego zasobów nie może być podporządkowane tylko zaspokajaniu interesów przedsiębiorstw przemysłowych. Podobnie środowisko naturalne nie może być traktowane jako przedmiot, wobec którego człowiek wykonuje swoją władzę jak właściciel. Poglądy Trybunału o znaczeniu środowiska naturalnego znalazły następnie odbicie w stwierdzeniach dotyczących ochrony lodowców i związanym z nią dostępem do wody.
Trybunał zauważył, że działalność człowieka, np. realizowana w ramach przedsiębiorstw górniczych, nieuchronnie wpływa na środowisko naturalne, w tym również na stan lodowców, które pełnią bardzo ważną rolę ponieważ są źródłem wody pitnej dla ludności. Ingerencja człowieka w środowisko naturalne powinna zatem być oceniana przez władze z uwzględnieniem przede wszystkim faktu, że środowisko naturalne jest dobrem o charakterze zbiorowym, a także zrównoważonego podejścia do wchodzących w grę celów i interesów, jak również konsekwencji, jakie w przyszłości przyniosą podejmowane obecnie decyzje co do takiej ingerencji. Podążając w tym kierunku Trybunał wyjaśnił, że ochrona prawna rozciągająca się na dostęp do wody pitnej zapewnianej przez lodowce, nie może z góry zakładać nadrzędności interesów prywatnych lub państwowych, ale musi je skonfrontować z celami i interesami stojącymi za ochroną środowiska naturalnego.
Trybunał odniósł się również do współpracy pomiędzy władzami federalnymi a lokalnymi w zakresie tak złożonego zadania, jak ochrona lodowców w związku z działalnością przedsiębiorstw górniczych. Zdaniem Trybunału powinna ona opierać się na dialogu władz, w którym należycie będą poszanowane założenia ustawy o lodowcach dotyczące relacji pomiędzy działalnością przedsiębiorstw górniczych – bardzo intensywną i rozległą w niektórych rejonach kraju – a ochroną lodowców dostarczających wodę dla całej planety. Jednocześnie Trybunał zdaje się przenosić ciężar troski o stan lodowców w większym stopniu na władze federalne niż na władze lokalne, przy czym wyraźnie zastrzegł, że władze lokalne nie mogą na zasadzie wyłączności decydować o rozwiązywaniu skomplikowanych problemów, gdzie w grę wchodzą różnorodne i częściowo kolidujące ze sobą interesy państwowe, lokalne, a także interesy przedsiębiorstw górniczych i wymagania ochrony środowiska naturalnego.
Ostatni już z wątków poruszonych w wyroku Trybunału, który warto w tym miejscu odnotować dotyczył forum, na którym powinny być rozstrzygane problemy dotyczące ingerencji sektora górniczego w środowisko naturalne, a w szczególności w stan lodowców. Otóż Trybunał wyraził przekonanie, że właściwym forum do analizowania tego rodzaju problemów, proponowania różnych sposobów ich rozwiązywania i wybierania tych właściwych, jest proces legislacyjny służący do przyjmowania aktów prawnych. Władzy ustawodawczej przysługuje zatem pierwszeństwo w wyważeniu kolidujących interesów, tak aby urzeczywistnić dialog władz federalnych i lokalnych, a dopiero jako ostateczność Trybunał uznał sądową kontrolę konstytucyjności aktów będących efektami procesu legislacyjnego.
Uwagi końcowe
Od strony zapewnienia praktycznej ochrony środowiska naturalnego, w tym ochrony lodowców i dostępu do wody, wyrok Trybunału zasługuje z całą pewnością na aprobatę, bowiem odmawiając unieważnienia przepisów ustawy o lodowcach Trybunał postawił barierę dla głębszej ingerencji przedsiębiorstw górniczych w środowisko naturalne. Dotychczasowe warunki i ograniczenia dla prowadzenia działalności górniczej, które przewiduje ustawa o lodowcach pozostały w mocy. W tym sensie można powiedzieć, że lodowce zostały ocalone, a dostęp do wody pitnej zapewniony. Trzeba jednak zauważyć, że bariera nie jest całkowicie szczelna i niewzruszalna, Trybunał przecież nie stwierdził, że konstytucja lub ustawa o lodowcach w ogóle nie pozwalają na rozwój sektora górniczego kosztem osłabienia ochrony lodowców, ale że władze federalne i lokalne powinny na drodze dialogu brać uwagę zarówno dobro wspólne jakim jest środowisko naturalne, jak i interesy przedsiębiorstw górniczych. Przyszłość zapewne pokaże rezultaty tego dialogu.
Opracował: Konrad Łuczak
Więcej na temat okoliczności wydania wyroku i jego możliwych skutków:
https://www.rp.pl/Ekologia/190619822-Precedensowy-wyrok-lodowiec-wazniejszy-niz-zloto.html
http://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/documentos/verDocumentoByIdLinksJSP.html?idDocumento=7527102&cache=1563872214726ochrona lodowców, dostęp do wody, przemysł górniczy a ochrona środowiska
Omówienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16
Wprowadzenie
Długotrwały brak opadów jako zjawisko charakterystyczne dla zmian klimatu występuje również w Polsce. W takim przypadku może wystąpić konieczność ustanowienia przez organy władzy pewnych ograniczeń w zakresie zużycia wody po to, aby zabezpieczyć jej zasoby dla ważniejszych lub podstawowych potrzeb ludności. Omawiany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył właśnie takiego przypadku, bowiem wójt gminy doraźnie wprowadził ograniczenia pod względem korzystania z wody kierując się potrzebą uniknięcia sytuacji braku dostaw wody w wodociągu dla mieszkańców. Ogólnie rzecz biorąc w swoim wyroku NSA uznał, że wójt gminy miał podstawy prawne do wprowadzenia takich ograniczeń oraz że były one uzasadnione wyjątkową sytuacją spowodowaną przez suszę. Kluczowe było stanowisko NSA, w myśl którego: „w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej – suszy, w sytuacji, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych (…) ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego, ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw roślinnych”.
Okoliczności sprawy
W lipcu 2015 r. wójt gminy wydał zarządzenie o zakazie podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego. Ustanowienie tego rodzaju przepisów porządkowych, które ograniczały odbiorcom korzystanie z wody było w ocenie wójta gminy podyktowane z jednej strony długotrwałym brakiem opadów, a z drugiej faktem, że na obszarze dotkniętym suszą nie wprowadzono stanu klęski żywiołowej. Po analizie zarządzenia, wojewoda nabrał wątpliwości co do jego zgodności z prawem i dlatego korzystając ze swoich kompetencji nadzorczych, zaskarżył zarządzenie wójta gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd nie dopatrzył się jednak żadnych naruszeń prawa w zarządzeniu wójta gminy, wobec czego oddalił skargę wojewody, który nie zgadzając się z wyrokiem wniósł skargę kasacyjną do NSA. Jak już wspomniano, NSA nie podzielił zastrzeżeń wojewody bowiem uznał, że ograniczenia w korzystaniu z wody ustanowione zarządzeniem wójta gminy spełniały warunki określone w przepisach prawa.
Z punktu widzenia prawnej regulacji działania władz gminy w razie suszy, interesujące są w kontekście tej konkretnej sprawy dwa zagadnienia, którymi zajął się NSA. Pierwsze dotyczyło podstaw prawnych do wydania zarządzenia przez wójta gminy, natomiast drugie, przyjętej przez wójta gminy oceny co do spełnienia faktycznych przesłanek wydania tego zarządzenia, a więc jego zasadności. Oba zagadnienia zostaną szczegółowo przedstawione w dalszej części opracowania.
Podstawy prawne wydania przez wójta gminy zarządzenia ograniczającego korzystanie z wody
Problematykę ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z wody udostępnianej poprzez wodociąg publiczny regulują różne akty prawne, stąd też ważne jest ustalenie, na podstawie przepisów której ustawy i w jakich przypadkach mogą podejmować działania właściwe organy władzy publicznej. Pozostając w kontekście omawianej sprawy, poniżej zostanie przedstawiony w zarysie stan prawny odnoszący się do ustanawiania doraźnych ograniczeń w korzystaniu z wody z powodu występowania suszy na terenie państwa.
Na tle analizowanej sprawy wójt gminy wydał zarządzenie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[1] (dalej: ustawa o s.g.), a mianowicie art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2. Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy: „W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”, z kolei w myśl art. 41 ust. 2: „W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia”. Z powołanych przepisów wynika zasada, że to rada gminy wydaje przepisy porządkowe np. w razie suszy, a wyjątkowo może to uczynić wójt gminy ale pod warunkiem, że sprawa ma charakter niecierpiący zwłoki.
Inną ustawą, w zasięg której wchodzi problematyka wystąpienia suszy na danym obszarze kraju jest ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej[2] (dalej: ustawa o s.k.ż). Susza jako katastrofa naturalna zagrażająca życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, stanowi bowiem klęskę żywiołową w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o s.k.ż. W razie jej wystąpienia Rada Ministrów posiada kompetencję do wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, z której może skorzystać z własnej inicjatywy lub wniosek wojewody (art. 5 ust. 1 ustawy o s.k.ż.). Rozporządzenie służy nie tylko do określenia przyczyny, obszaru i czas trwania stanu klęski żywiołowej ale również do wprowadzenia niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, np. korzystania z wody.
Wymienić wypada również ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne[3] (dalej: p.w.), przy czym należy podkreślić, że w czasie kiedy wójt gminy wydał zarządzenie obowiązywała je poprzedniczka, czyli ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne[4]. Warto zatem wskazać, że obowiązujące p.w. przewiduje kompetencję wojewody do wprowadzenia czasowego ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wód lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a także zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych, jeżeli zostanie wprowadzony stan klęski żywiołowej. Wprowadzenie takich ograniczeń ma na celu zapobieżenie skutkom powodzi lub suszy (art. 31 ust. 5 p.w.). Na gruncie poprzednio obowiązującego p.w. z 2001 r. identyczna kompetencja przysługiwała innemu organowi administracji rządowej, tj. dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 88t).
Ostatnią z ustaw upoważniających do wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z wody, jaka pojawiła się w kontekście omawianej sprawy, jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków[5]. Na podstawie art. 19 tej ustawy rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w którym określa się prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. W kontekście okoliczności analizowanej sprawy taki regulamin obowiązywał i zawierał postanowienia określające m.in. sytuacje, w których możliwe jest wstrzymanie lub czasowe ograniczenie świadczenia usług.
Przedstawiony zarys prawnych regulacji upoważniających do wprowadzania doraźnych ograniczeń w zakresie korzystania z wody, miał istotne znaczenie z punktu widzenia dopuszczalności wydania przez Wójta gminy zarządzenia o zakazie podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego. Otóż jak wskazał NSA w omawianym wyroku:
„Stanowienie aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym opartych na generalnym upoważnieniu określonym w art. 40 ust. 3 ustawy o s.g., będzie możliwe tylko w sytuacji jednoczesnego zbiegu trzech przesłanek:
- obiektywnej – wymagającej zbadania obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenia, że materia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących (zakres nieuregulowany),
- subiektywnej – będącej wynikiem oceny organu stanowiącego przepisy porządkowe, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony, oraz
- terytorialnej – wskazującej, że zagrożenia muszą obejmować obszar, na którym działa organ wydający akt”.
Spełnienie przesłanki obiektywnej w tej sprawie wymagało zatem ustalenia, że tego rodzaju ograniczenia w korzystaniu z wody, jakie wprowadził wójt gminy, tj. w odniesieniu do podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego, nie zostały uprzednio przyjęte na podstawie odrębnych przepisów prawnych przez inne organy władzy. W ocenie NSA przesłanka obiektywna została spełniona, bowiem Rada Ministrów nie wydała rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej z powodu suszy trwającej na obszarze gminy, w konsekwencji czego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (obecnie wojewoda) nie wydał aktu czasowo ograniczającego korzystanie z wód. Z kolei w odniesieniu do przyjętego przez radę gminy regulaminu dostarczania wód i odprowadzania ścieków NSA stwierdził, że adresatem postanowień regulujących wstrzymanie lub ograniczenie dostaw wody jest zakład dostarczający wodę, a nie odbiorcy wody, do których skierowane zostało zarządzenie wójta gminy, a poza tym dotyczą one sytuacji gdy istnieje ryzyko niedotrzymania ciągłości dostaw wody, podczas gdy zarządzenie zostało wydane w momencie kiedy z powodu suszy doszło już do trudności z dostawą wody mieszkańcom. Krótko mówiąc wójt gminy był uprawniony do wydania zarządzenia, ponieważ ustanowił w nim ograniczenia w korzystaniu z wody, których nie wprowadzono w innych aktach prawnych.
Zasadność wydania przez wójta gminy zarządzenia ograniczającego korzystanie z wody
Do kwestii zasadności wydania zarządzenia przez wójta gminy odnoszą się łącznie przesłanka subiektywna i terytorialna, ale mając na uwadze, że ta ostatnia nie budziła niczyich zastrzeżeń w sprawie, dalej skupimy się na tej pierwszej, związanej z wystąpieniem suszy na obszarze gminy i ograniczaniu jej skutków. Po przeanalizowaniu wskazanych przez Wójta gminy okoliczności związanych z wystąpieniem suszy NSA stwierdził, że przesłanka subiektywna wydania zarządzenia została spełniona. Przede wszystkim okres braku opadów jaki przypadł na lipiec 2015 r. zbiegł się z występowaniem wysokiej temperatury, przekraczającej nawet 30℃, a z tego powodu konieczne było zapewnienie stałych dostaw bieżącej wody dla mieszkańców gminy, a także zabezpieczenie jej zasobów w celach przeciwpożarowych. Susza stała się zatem realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi, a także dla bezpieczeństwa publicznego. NSA podzielił ocenę wójta gminy, że gdy na jednej szali znajduje się ochrona zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa publicznego, a z drugiej podlewanie trawników, roślin lub upraw, a dostępne zasoby wody nie pozwalają na pełne zaspokojenie tych wszystkich potrzeb, to nie można dopuścić do powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Dlatego za trafne NSA uznał wprowadzenie przez Wójta gminy ograniczeń w zakresie korzystania z wody w celu podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych.
Dodatkowo wypada zauważyć, że NSA zgodził się również z faktem, że wójt gminy podjął działania w przypadku niecierpiącym zwłoki (jak tego wymaga art. 41 ust. 2 ustawy o s.g.). Utrzymująca się susza zwiększyła bowiem zapotrzebowanie mieszkańców gminy na wodę, ale jednocześnie trudności z jej dostawą – wynikające z używania wody do podlewania trawników, roślin i upraw – zaczęły rzeczywiście zagrażać ich życiu i zdrowiu. Problem ten nie został jednak rozwiązany przez inne organy władzy. Na terenie gminy Rada Ministrów nie wprowadziła stanu klęski żywiołowej, a zatem dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie mógł samodzielnie podjąć działań zmierzających do usunięcia negatywnych skutków suszy dla ludzi w odniesieniu do korzystania z wody, podobnie odpowiednich kroków nie podjęła rada gminy. Konieczne okazało się więc natychmiastowe wprowadzenie regulacji w zakresie korzystania z wody, co też uczynił wójt gminy.
Uwagi końcowe
Doraźne reglamentowanie korzystania przez mieszkańców gminy z wody w razie wystąpienia suszy, stanowi zadanie organów władzy zarówno na szczeblu administracji rządowej – Rady Ministrów i wojewody, jak i samorządowej – rady gminy i wójta gminy. Dzięki szczególnemu rozwiązaniu prawnemu, jakie przewiduje art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o s.g., pomimo braku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, wójt gminy mógł szybko podjąć działanie bezpośrednio zmierzające do ochrony życia i zdrowia mieszkańców gminy przed negatywnymi skutkami suszy, poprzez zapewnienie stałych dostaw wody kosztem ograniczenia jej wykorzystywania na potrzeby podlewania trawników, roślin i upraw. Sprawa, której dotyczy wyrok NSA stanowi więc dobry przykład na to, że przyznanie kompetencji do podobnego w skutkach działania zarówno organom administracji rządowej, jak i samorządowej w razie wystąpienia określonego zagrożenia wywołanego zjawiskami meteorologicznymi, sprawdza się w praktyce. Jeżeli jeden organ nie zareaguje na zagrożenie, wówczas może to uczynić inny organ. W tym przypadku odpowiednie działania niezwłocznie podjął wójt gminy, „będący najbliżej” sprawy zabezpieczenia dostaw wody mieszkańcom gminy.
Opracował: Konrad Łuczak
[1] Tj. Dz.U. 2019, poz. 506.
[2] Tj. Dz.U. 2017, poz. 1897.
[3] Tj. Dz.U. 2018, poz. 2268, ze zm.
[4] Tj. Dz.U. 2017, poz. 1121, ze zm.
[5] Tj. Dz.U. 2018, poz. 1152, ze zm.
LEX nr 2473610
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/41D83CC8DAsusza, ograniczenia w korzystaniu z wody, szczególna kompetencja wójta gminy do wydawania przepisów porządkowych
Omówienie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2011 r. Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change, C-366/10
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2011 r. Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change, C-366/10
Wprowadzenie
Funkcjonujący w Unii Europejskiej od 2004 r. system handlu uprawnieniami do emisji obejmował na samym początku emisję gazów cieplarnianych z instalacji, czyli m.in. z elektrowni, ciepłowni, instalacji zajmujących się produkcją szkła, papieru czy cementu. Po kilku latach unijne instytucje podjęły decyzję o rozszerzeniu systemu handlu uprawnieniami do emisji na sektor lotniczy, aby zintensyfikować podejmowane wysiłki na rzecz ochrony klimatu poprzez dodatkową redukcję emisji CO2. Jej wyrazem było przyjęcie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji Europejskiej dyrektywy 2008/101/WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 8 z 13.1.2009, str. 3-21; dalej: dyrektywa 2008/101). Na podstawie dyrektywy 2008/101 od początku 2010 r. system handlu uprawnieniami do emisji zaczął obejmować emisję CO2 pochodzącą z lotów które rozpoczynają się lub kończą na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego UE.
Zakres systemu handlu uprawnieniami do emisji rozciągnął się nie tylko na operacje lotnicze wykonywane wewnątrz UE, np. loty z Warszawy do Madrytu, ale również na operacje lotnicze wykonywane na zewnątrz UE o ile tylko dana operacja rozpoczynała się lub kończyła w UE, stąd w tym systemie miały być rozliczane emisje CO2 pochodzące z operacji lotniczych np. z Paryża do Pekinu, czy z Waszyngtonu do Berlina. Nowy, międzynarodowy wymiar systemu handlu uprawnieniami do emisji wzbudził kontrowersje i zastrzeżenia wśród niektórych operatorów lotniczych oferujących – mówiąc ogólnie – przeloty pomiędzy UE a resztą świata. Dlatego też za pośrednictwem Sądu Najwyższego Wielkiej Brytanii przedstawili oni Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej swoje wątpliwości co do niezgodności dyrektywy 2008/101 z wybranymi zasadami i regulacjami prawa międzynarodowego. Niniejsze opracowanie dotyczy właśnie wyroku Trybunału, jaki zapadł w tej sprawie (Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change, C-366/10).
Już w tym miejscu można wyjaśnić, że w omawianym wyroku Trybunał nie stwierdził niezgodności dyrektywy 2008/101 z prawem międzynarodowym. Rozciągnięcie systemu handlu uprawnieniami do emisji na operacje lotnicze wykonywane z państw trzecich do UE i w odwrotnym kierunku zostało więc usankcjonowane przez Trybunał. Szczególnie interesujący w tym wyroku był międzynarodowy kontekst przeciwdziałania zmianom klimatu, w którym UE przyjęła środek w postaci dyrektywy 2008/101 mający wpłynąć na ograniczenie emisji CO2 uwalnianej do powietrza nawet poza terytorium UE. Problemy jakie pojawiły się w tym kontekście zostały podzielone na dwie grupy tematyczne: 1) dopuszczalności oceny przez Trybunał dyrektywy 2008/101 pod kątem prawa międzynarodowego i 2) rezultatów tej oceny. Zanim jednak to nastąpi, wypada krótko zarysować okoliczności sprawy Air Transport Association of America i inni przeciwko Secretary of State for Energy and Climate Change.
Okoliczności sprawy
Amerykańskie stowarzyszenie operatorów lotniczych (Air Transport Association of America) oraz kilka amerykańskich linii lotniczych wspólnie wniosło do Sądu Najwyższego Wielkiej Brytanii (High Court of Justice of England) skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem UE brytyjskich przepisów prawnych, które implementowały dyrektywę 2008/101. Wniesiona skarga tak naprawdę miała jednak na celu zakwestionowanie ważności dyrektywy 2008/101 z tego powodu, że naruszała ona określone umowy międzynarodowe i zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego. Rozpoznając skargę Sąd Najwyższy nabrał podobnych wątpliwości i dlatego zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału o ocenę ważności tej dyrektywy z punktu widzenia określonych zasad i umów prawa międzynarodowego. W ramach przedstawionego pytania prejudycjalnego Sąd Najwyższy wskazał na następuje prawnomiędzynarodowe wzorce oceny dyrektywy 2008/101:
- zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego:
- każde państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium;
- żadne państwo nie może prawnie próbować poddania żadnej części morza pełnego swej suwerenności;
- wolność przelotu nad morzem pełnym;
- statki powietrzne nad morzem pełnym podlegają wyłącznej suwerenności kraju, w którym są zarejestrowane, o ile umowa międzynarodowa nie stanowi wyraźnie inaczej;
- umowy międzynarodowe:
- Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Recueil des Traités des Nations Unies 15, s. 295; dalej: konwencja chicagowska);
- Umowa o transporcie lotniczym pomiędzy Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Stanami Zjednoczonymi Ameryki z drugiej strony, podpisana w kwietniu 2007 r. i zmieniona protokołem z dnia 24 czerwca 2010 r. (Dz.Urz. UE 2007 L 134, s. 4; dalej: umowa otwartego nieba);
- Protokół z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu przyjęty w dniu 11 grudnia 1997 r., wszedł w życie w dniu 16 lutego 2005 r. (Dz.Urz. UE 2002, L 130, s. 4; Recueil des Traités des Nations Unies 2303, s. 148; dalej: protokół z Kioto).
Jak zaznaczono wcześniej, w rezultacie przeprowadzonej oceny Trybunał nie dopatrzył się żadnych istotnych problemów pod względem zgodności dyrektywy 2008/101 z prawem międzynarodowym przy czym trzeba zaznaczyć, że Trybunał wykluczył możliwość skontrolowania jej w kontekście konwencji chicagowskiej i Protokołu z Kioto. W konsekwencji żaden z przepisów dyrektywy 2008/101 nie został uznany za nieważny.
Warunki dopuszczalności i zakres oceny dyrektywy 2008/101 na podstawie prawa międzynarodowego
Ocenę dyrektywy 2008/101 w kontekście prawa międzynarodowego Trybunał poprzedził przypomnieniem podstawowych zasad regulujących relacje pomiędzy prawem UE a prawem międzynarodowym oraz warunków przeprowadzania kontroli aktów prawa UE na podstawie prawa międzynarodowego:
- Kontrola ważności aktu prawa UE z perspektywy prawa międzynarodowego jest dopuszczalna, ale może ją przeprowadzić tylko Trybunał, a nie sądy państw członkowskich;
- Instytucje UE, które są kompetentne do negocjowania i zawarcia umowy międzynarodowej, mogą uzgodnić z zainteresowanymi państwami trzecimi skutki, jakie postanowienia tej umowy mają wywierać w porządku krajowym umawiających się stron, natomiast gdy kwestia ta nie została uregulowana w umowie, do właściwych sądów, a w szczególności do Trybunału, należy rozstrzygnięcie tej kwestii na takiej samej podstawie jak każdej innej kwestii wykładni dotyczącej stosowania umowy w UE;
- Umowy międzynarodowe zawarte przez UE są wiążące dla instytucji UE i mają pierwszeństwo przed aktami prawa UE;
- Trybunał może przeprowadzić ocenę ważności aktu prawa UE na podstawie umowy międzynarodowej pod warunkiem, że po pierwsze, charakter i struktura tej umowy nie sprzeciwiają się dokonaniu takiej oceny i po drugie, treść przepisów umowy międzynarodowej występujących w roli wzorców oceny aktu prawa UE musi być bezwarunkowa i dostatecznie jasna, co oznacza, że dany przepis zawiera jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wypełnienia lub skutków – od wydania kolejnego aktu.
Opierając się na powyższych zasadach i warunkach Trybunał przyjął, że ważność dyrektywy 2008/101 nie może zostać oceniona na podstawie konwencji chicagowskiej ani protokołu z Kioto, natomiast uznał za dopuszczalne zastosowanie w tym celu powołanych zasad zwyczajowego prawa międzynarodowego – z wyjątkiem jednej – oraz postanowień umowy otwartego nieba. W konsekwencji konwencja chicagowska i protokół z Kioto nie odegrały żadnej roli przy kontroli ważności dyrektywy 2008/101 w świetle prawa międzynarodowego.
Brak możliwości skorzystania z konwencji chicagowskiej Trybunał uzasadnił w pierwszej kolejności tym, że UE nie jest jej stroną i zasadniczo nie wiąże ona UE w stosunku do państw trzecich będących stronami tej konwencji. Jednakże dalej Trybunał zastrzegł, że konwencja wiązałaby UE „(…) jedynie wtedy, gdy i tylko w zakresie, w jakim na podstawie traktatów UE i FUE Unia przejęła kompetencje wykonywane uprzednio przez państwa członkowskie w zakresie stosowania tej konwencji” (pkt 62) i pod warunkiem, że „(…) Unia przejęła wszystkie kompetencje przewidziane w tej konwencji wykonywane uprzednio przez państwa członkowskie i by kompetencje te zostały tym samym w pełni przeniesione na Unię” (pkt 63). Ostatecznie Trybunał doszedł do wniosku, że skoro UE nie ma wyłącznej kompetencji w całym zakresie międzynarodowego lotnictwa cywilnego, jaki swoją regulacją objęła konwencja chicagowska i nie zostały przeniesione na nią kompetencje wykonywane na mocy tej konwencji uprzednio wykonywane przez państwa członkowskie UE, to konwencja nie wiąże UE.
Na temat niedopuszczalności zbadania ważności dyrektywy 2008/101 w kontekście protokołu z Kioto Trybunał wypowiedział się w zwięzły sposób. Ogólna przeszkoda polegała na tym, że chociaż protokół z Kioto wyznacza zobowiązania w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych m.in. na lata 2008–2012, to jednak strony protokołu mogą wypełnić swoje zobowiązania według uzgodnionych przez nie szczegółowych zasad i z ustaloną przez nie szybkością. Trybunał wyjaśnił też dlaczego art. 2 ust. 2 protokołu z Kioto nie mógł znaleźć zastosowania w celu oceny ważności dyrektywy 2008/101. Zgodnie z tym przepisem: „Strony wymienione w załączniku I dążą do ograniczenia lub redukcji emisji gazów cieplarnianych nieobjętych protokołem montrealskim z paliw stosowanych w transporcie lotniczym i morskim poprzez współpracę w ramach, odpowiednio, [ICAO] oraz Międzynarodowej Organizacji Morskiej”. Zdaniem Trybunału zacytowane uregulowanie „(…) nie może być w żadnym razie traktowane jako mające bezwarunkowy i dostatecznie jasny charakter, aby móc powodować powstanie po stronie jednostek prawa do powołania się na nie przed sądem w celu zakwestionowania ważności dyrektywy 2008/101” (pkt 77).
Trybunał określił również, które loty mieszczą się w zakresie dyrektywy 2008/101, a które pozostają poza jej zakresem, a więc podlegają bądź nie systemowi handlu uprawnieniami do emisji. W pierwszej kolejności Trybunał stwierdził, że dyrektywa 2008/101 ma zastosowanie „bez żadnego zróżnicowania do lotów, które kończą się lub rozpoczynają się na terytorium Unii, w tym do lotów rozpoczynających się lub kończących się na lotniskach znajdujących się poza tym terytorium” (pkt 116). Wynika stąd, że nie reguluje ona „lotów międzynarodowych, podczas których statki powietrzne przelatują nad terytorium państw członkowskich Unii lub terytorium państw trzecich, lecz gdy loty te nie kończą się lub nie rozpoczynają się na lotnisku znajdującym się na terytorium jednego z państw członkowskich” (pkt 117).
Kluczowe stanowisko Trybunału na temat zakresu zastosowania dyrektywy 2008/101 odnosiło się do objęcia nim emisji CO2 pochodzących z operacji lotniczych, które odbywają się na linii UE – państwo trzecie (bądź odwrotnie). Otóż Trybunał przyjął, że: „(…) w przypadku gdy lot rozpoczynający się na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa trzeciego kończy się na lotnisku znajdującym się na terytorium jednego z państw członkowskich Unii lub w przypadku gdy lot rozpoczynający się na takim lotnisku kończy się na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa trzeciego (…), operatorzy statków powietrznych realizujący takie loty muszą zgłaszać swoje emisje w celu ustalenia (…) liczby uprawnień do emisji, które muszą oni zwrócić za poprzedni rok kalendarzowy i które odpowiadają zweryfikowanym emisjom, przy czym emisje te są obliczane na podstawie danych odnoszących się do całości tych lotów” (pkt 118). Krótko mówiąc, całość emisji CO2 pochodzących z operacji lotniczych realizowanych na linii UE – państwo trzecie (bądź odwrotnie) podlegają systemowi handlu uprawnieniami do emisji. Określony w ten sposób zakres dyrektywy 2008/101 i systemu handlu uprawnieniami do emisji skutkuje przykładowo tym, że całkowita emisja CO2 jaka powstała przy wykonywaniu lotu z Warszawy do Waszyngtonu jest objęta systemem handlu uprawnieniami do emisji i musi zostać rozliczona poprzez umorzenie odpowiedniej liczby uprawnień do emisji. Ważność dyrektywy 2008/101 pod kątem prawa międzynarodowego Trybunał ocenił z uwzględnieniem wyznaczonego według powyższych reguł zakresu jej zastosowania; do tej kwestii Trybunał wrócił przy okazji analizy zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego i sformułował kilka szczegółowych poglądów, o czym dokładniej będzie mowa niżej.
Zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego
Spośród czterech powołanych przez Sąd Najwyższy Wielkiej Brytanii zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego, Trybunał wybrał trzy jako odpowiednie do oceny ważności dyrektywy 2008/101 natomiast jedną odrzucił. Odrzucenie zasady głoszącej, że statki powietrzne przelatujące nad morzem pełnym podlegają wyłącznej suwerenności kraju, w którym są zarejestrowane wynikało stąd, że tak naprawdę nie stanowi ona zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, a została doraźnie opracowana w pytaniu prejudycjalnym w oparciu o obowiązującą zasadę suwerenności ale odnoszącą się do statków, które znajdują się na morzu (pkt 106). Trybunał ocenił zatem ważność dyrektywy 2008/101 z punktu widzenia trzech zasad: a) każde państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium; b) żadne państwo nie może prawnie próbować poddania żadnej części morza pełnego swej suwerenności; c) wolności przelotu nad morzem pełnym.
Warto jeszcze zaznaczyć, że jak przypomniał sam Trybunał, podczas korzystania z takich zasad na potrzeby kontroli aktu prawa UE może się zdarzyć, że dana zasada nie jest na tyle precyzyjna co postanowienie umowy międzynarodowej, wówczas kontrola ograniczy się jedynie do „rozstrzygnięcia kwestii, czy instytucje Unii, wydając sporny akt, popełniły oczywiste błędy w ocenie przesłanek zastosowania tych zasad” (pkt 110). Innymi słowy nie każda niezgodność aktu prawa UE z daną zasadą międzynarodowego prawa zwyczajowego, która ma dość ogólną treść liczy się dla Trybunału, ale tylko niezgodność mająca oczywisty, ewidentny charakter.
Przejdźmy teraz wprost do przeprowadzonej przez Trybunał oceny ważności dyrektywy 2008/101 pod kątem wymienionych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego. Na wstępie Trybunał wyjaśnił, że „(…) uregulowanie Unii może być stosowane do operatora statku powietrznego, gdy jego statek powietrzny znajduje się na terytorium jednego z państw członkowskich, a w szczególności na lotnisku znajdującym się na takim terytorium, ponieważ w takim przypadku dany statek powietrzny podlega pełnej suwerenności tego państwa członkowskiego i Unii” (pkt 124). Rozwijając ten pogląd Trybunał stwierdził, że na mocy dyrektywy 2008/101 operator statku powietrznego będzie podlegał systemowi handlu uprawnieniami do emisji wtedy, gdy jego statek powietrzny będzie się znajdował na terytorium państwa członkowskiego, tj. gdy dany lot rozpoczyna lub kończy się na terytorium państwa członkowskiego. Nie ma przy tym znaczenia według Trybunału, czy za realizację lotu odpowiada unijny operator statku powietrznego, czy też operator zagraniczny, który swoją działalność zarejestrował w państwie trzecim (poza UE).
Dyrektywa 2008/101 nie naruszyła zasady terytorialności i zasady suwerenności ponieważ statki powietrzne, które rozpoczynają lub kończą lot w jednym z państw członkowskich, „(…) znajdują się fizycznie na terytorium jednego z państw członkowskich Unii i podlegają zatem z tego tytułu pełnej suwerenności Unii” (pkt 125). Natomiast operacje lotnicze realizowane nad morzem pełnym nie podlegają systemowi handlu uprawnieniami do emisji, a zatem dyrektywa 2008/101 nie naruszyła również zasady wolności przelotu nad morzem pełnym (pkt 126). W rezultacie Trybunał stwierdził, że UE „była kompetentna do wydania dyrektywy 2008/101 w części, w której rozciąga ona na wszystkie loty kończące się lub rozpoczynające się na lotnisku znajdującym się na terytorium jednego z państw członkowskich system handlu uprawnieniami przewidziany w dyrektywie 2003/87” (pkt 130). Chcąc potwierdzić trafność przyjętego stanowiska, Trybunał powołał się na realizowany przez UE cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który w przypadku ograniczania emisji CO2 ma swoje źródło również w protokole z Kioto wiążącym UE. Działania UE skoncentrowane na ograniczaniu emisji CO2 usprawiedliwiają w opinii Trybunału obciążenie operatorów lotniczych z państw trzecich obowiązkami związanymi z monitorowaniem i rozliczaniem emisji CO2 pochodzącej z wykonywanych lotów. Kończąc ten wątek Trybunał stanowczo podkreślił, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że emisja CO2 z operacji lotniczych w części wprowadzana jest do powietrza na terytorium UE, a w części poza tym terytorium (pkt 129).
Umowa „otwartego nieba”
Cel umowy otwartego nieba –zawartej pomiędzy UE a USA – polega na umożliwieniu przedsiębiorstwom lotniczym mającym siedzibę na terytorium stron umowy, oferowanie pasażerom i nadawcom konkurencyjnych cen i usług na otwartych rynkach. Trybunał uznał za dopuszczalne skorzystanie z postanowień umowy otwartego nieba jako takiej na potrzeby oceny ważności dyrektywy 2008/101 ponieważ umowa ta: „(…) wprowadza pewne reguły, które mają być stosowane bezpośrednio i natychmiast do przedsiębiorstw lotniczych i przyznać im tym samym prawa lub swobody, na które mogą się one powołać wobec stron tej umowy, oraz ze względu na to, że charakter i struktura tej umowy nie sprzeciwiają się temu” (pkt 84). Kontrola dyrektywy 2008/101 przez Trybunał nie odbyła się w świetle całości przepisów umowy otwartego nieba, lecz niektórych spośród nich, dlatego w dalszej kolejności Trybunał odniósł się do wybranych przepisów tej umowy, tj. art. 7, art. 11 i art. 15 ust. 3 analizując możliwość zrobienia z nich użytku jako wzorców kontroli.
Umowa otwartego nieba w art. 7 przewiduje, że w przypadku, gdy statki powietrzne wykorzystywane do międzynarodowej żeglugi powietrznej przekraczają granice terytorium jednej z umawiających się stron, przebywają na tym terytorium lub je opuszczają, mają do nich zastosowanie przepisy ustawowe i wykonawcze tej strony i owe statki muszą ich przestrzegać, niezależnie od tego, czy chodzi o przepisy regulujące przekraczanie i opuszczanie granic terytorium danej strony przez statki powietrzne czy też przepisy regulujące eksploatację i żeglugę tych statków. Trybunał uznał, że z przepisu tego wynika precyzyjny i bezwarunkowy obowiązek mający zastosowanie do statków powietrznych używanych przez przedsiębiorstwa lotnicze stron tej umowy, dlatego może on stanowić kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101.
W wyniku przeprowadzonej oceny dyrektywy 2008/101 z perspektywy art. 7 umowy otwartego nieba Trybunał stwierdził, że przepis ten „(…) nie stoi na przeszkodzie stosowaniu systemu handlu uprawnieniami ustanowionego w dyrektywie 2003/87 do operatorów statków powietrznych, takich jak przedsiębiorstwa lotnicze mające siedzibę w Stanach Zjednoczonych, w przypadku gdy ich statki powietrzne realizują loty rozpoczynające się lub kończące się na lotnisku znajdującym się na terytorium jednego z państw członkowskich” (pkt 135).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 2 lit. c) umowy otwartego nieba, na zasadzie wzajemności z ceł, podatków i opłat zwolniono m.in. paliwo wwiezione na terytorium UE lub tam dostarczone w celu wykorzystania na pokładzie statku powietrznego należącego do przedsiębiorstwa lotniczego mającego siedzibę w Stanach Zjednoczonych świadczącego międzynarodowe usługi lotnicze, nawet jeśli ma ono zostać wykorzystane w części lotu nad terytorium UE. Trybunał zajął pozytywne stanowisko co do możliwości zastosowania tej regulacji na potrzeby oceny ważności dyrektywy 2008/101 pod względem obowiązku „(…) zwolnienia z ceł, podatków i opłat, z wyjątkiem opłat obliczanych na podstawie dostarczonych świadczeń, za zatankowane paliwo statków powietrznych używanych w ramach międzynarodowych usług lotniczych między Unią a Stanami Zjednoczonymi” (pkt 94). Analizując dyrektywę 2008/101 z punktu widzenia art. 11 ust. 1 i ust. 2 lit. c) umowy otwartego nieba Trybunał zwrócił uwagę na kilka ważnych okoliczności:
- „(…) nie ma bezpośredniego i nierozerwalnego związku między ilością paliwa posiadanego lub zużytego przez statek powietrzny a opłatą pieniężną ciążącą na operatorze takiego statku powietrznego w ramach funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami. Konkretny koszt ciążący na tym operatorze i wynikający z liczby uprawnień podlegających zwrotowi, która jest obliczana między innymi na podstawie zużycia paliwa, zależy – jeśli chodzi o środek oparty na rynku – nie bezpośrednio od liczby uprawnień, które muszą zostać zwrócone, ale od liczby uprawnień przyznanych pierwotnie temu operatorowi oraz od ich ceny na rynku, w przypadku gdy nabycie dodatkowych uprawnień okaże się konieczne w celu pokrycia emisji tegoż operatora” (pkt 142);
- „(…) w odróżnieniu od cła, podatku lub opłaty obciążających zużycie paliwa system wprowadzony w życie dyrektywą 2003/87 zmienioną dyrektywą 2008/101 nie pozwala w ogóle na ustalenie na podstawie określonych z góry podstawy wymiaru i stawki kwoty należnej za tonę paliwa zużytego dla wszystkich lotów zrealizowanych w roku kalendarzowym, abstrahując od tego, że celem tego systemu nie jest uzyskanie przychodów na rzecz władz publicznych” (pkt 143);
- „(…) nie można twierdzić, że dyrektywa 2008/101 zawiera rodzaj obowiązkowej opłaty na rzecz władz publicznych, która mogłaby zostać uznana za cło, podatek lub opłatę od paliwa posiadanego lub zużytego przez operatorów statków powietrznych” (pkt 145).
Trybunał doszedł zatem do wniosku, że dyrektywa 2008/101 nie narusza ustanowionego w art. 11 ust. 1 i ust. 2 lit. c) umowy otwartego nieba prawa do zwolnienia z podatkowego w odniesieniu do zatankowanego paliwa, ponieważ system handlu uprawnieniami do emisji jest środkiem opartym na rynku, a nie cłem, podatkiem lub opłatą obciążająca zatankowane paliwo (pkt 147).
Ostatnią z regulacji umowy otwartego nieba w świetle której Trybunał ocenił ważność dyrektywy 2008/101 był art. 15 ust. 3 nakładający na umawiające się strony, tj. UE i USA, obowiązek przestrzegania norm z zakresu ochrony środowiska naturalnego wskazanych w załącznikach do konwencji chicagowskiej (oprócz sytuacji, gdy zgłoszono różnice wobec norm). Zdaniem Trybunału art. 15 ust. 3 umowy otwartego nieba jest bezwarunkowy i dostatecznie jasny, a zatem może pełnić rolę wzorca oceny dla dyrektywy 2008/101. Przy tej okazji Trybunał przedstawił ważny pogląd na temat rozumienia omawianego przepisu w kontekście klauzuli o zapewnieniu równych i sprawiedliwych warunków wykonywania międzynarodowego przewozu lotniczego (art. 2 umowy otwartego nieba): „(…) jeżeli Unia przyjmuje środki ochrony środowiska naturalnego w postaci opłat za korzystanie z portów lotniczych skutkujące ograniczeniem wielkości ruchu czy też częstotliwości lub regularności transatlantyckich usług lotniczych, takie opłaty nakładane na przedsiębiorstwa lotnicze mające siedzibę w Stanach Zjednoczonych nie mogą być wyższe od opłat ciążących na przedsiębiorstwach lotniczych Unii i czyniąc to, z punktu widzenia ich ewentualnego poddania takim opłatom, Unia musi stworzyć tym dwóm kategoriom przedsiębiorstw lotniczych możliwość prowadzenia uczciwej i sprawiedliwej konkurencji” (pkt 99).
W ramach oceny dyrektywy 2008/101 z perspektywy art. 15 ust. 3 umowy otwartego nieba Trybunał oparł się na następujących przesłankach:
- Przepis ten nie stoi na przeszkodzie przyjmowaniu przez strony umowy środków, które mają na celu ograniczanie wielkości ruchu, częstotliwości lub regularności usług bądź typów statków powietrznych wykorzystywanych przez przedsiębiorstwa lotnicze z siedzibą na terytorium tych stron, pod warunkiem, że środki te są związane z ochroną środowiska naturalnego (pkt 152);
- System handlu uprawnieniami do emisji nie wprowadził limitu emisji CO2 dla statków powietrznych startujących z lotniska znajdującego się na terytorium państwa członkowskiego UE (lub lądującego na takim lotnisku), jak również nie ogranicza częstotliwości ani regularności świadczenia usług lotniczych ponieważ wymaga, aby operator statku powietrznego umorzył liczbę uprawnień do emisji odpowiadającej wielkości emisji CO2 z wykonanych operacji lotniczych (pkt 153);
- System handlu uprawnieniami do emisji nie ma charakteru opłaty za korzystanie z portów lotniczych (pkt 153);
- System handlu uprawnieniami do emisji funkcjonuje w sposób niedyskryminacyjny w odniesieniu do operatorów statków powietrznych mających siedzibę zarówno w UE, jak i w państwach trzecich (pkt. 155-156).
Opierając się na powyższych przesłankach Trybunał stwierdził, że dyrektywa 2008/101 nie narusza art. 15 ust. 3 umowy otwartego nieba.
Uwagi końcowe
Najważniejszym punktem przedstawionego wyroku jest opowiedzenie się przez Trybunał za dopuszczalnością rozszerzenia unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji na emisję CO2 pochodzącą z operacji lotniczych, która następuje poza terytorium UE, o ile loty rozpoczynają lub kończą się na lotnisku znajdującym się w państwie członkowskim UE. Trybunał nie dopatrzył się niezgodności tak szeroko wyznaczonego zakresu systemu handlu uprawnieniami do emisji z prawem międzynarodowym, tj. umową otwartego nieba i określonymi zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego.
Wyrok Trybunału nie powstrzymał jednak państw spoza UE przed podejmowaniem działań zmierzających do ograniczenia zakresu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Wpłynęły one przynajmniej pośrednio – obok ustanowienia przez Organizację Międzynarodowego lotnictwa Cywilnego ogólnoświatowych ram polityki redukcji emisji – na wydanie przez Parlament Europejski i Radę decyzji nr 377/2013/UE z dnia 24 kwietnia 2013 r. wprowadzającej tymczasowe odstępstwo od dyrektywy 2003/87/WE ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz.Urz. UE L 113 z 25.4.2013, str. 1-4). Na mocy tej decyzji doszło w praktyce do wyłączenia z mocą wsteczną, tj. począwszy od 2010 r., „lotów kończących się i rozpoczynających się na takich lotniskach znajdujących się w państwach nienależących do Unii, które nie są członkami EFTA, terytoriami zależnymi i terytoriami państw EOG ani państwami” (art. 1 tej decyzji) z systemu handlu uprawnieniami do emisji.
Opracował:
Konrad Łuczak
Lotnictwo w systemie handlu uprawnieniami do emisji, emisja CO2 spoza UE, prawo UE w dziedzinie zmian klimatu a prawo międzynarodowe
Omówienie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA przeciwko Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA i in., C-242/17
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA przeciwko Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA i in., C-242/17
Wprowadzenie
Produkcja energii oparta na spalaniu paliw kopalnych, głównie węgla kamiennego i brunatnego lub gazu ziemnego, nieuchronnie prowadzi do emisji gazów cieplarnianych do powietrza, a zatem przyczynia się do intensyfikacji zmian klimatu. Działania Unii Europejskiej podejmowane na rzecz mitygacji i adaptacji do zmian klimatu doprowadziły m.in. do wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, a także zwiększonego wykorzystywania odnawialnych źródeł energii w państwach członkowskich. W tę ostatnią dziedzinę wpisuje się wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, któremu poświęcono niniejsze opracowanie, dlatego warto jeszcze na wstępie zasygnalizować kilka podstawowych kwestii dotyczących odnawialnych źródeł energii z perspektywy prawa UE.
Wspieranie odnawialnych źródeł energii stanowi jeden z głównych celów polityki energetycznej UE[1], który ściśle łączy się z innym doniosłym celem z dziedziny unijnej polityki środowiskowej, a polegającym na zwalczaniu zmian klimatu[2]. Stąd też w ramach polityki klimatyczno-energetyczne, UE przyjęła kluczowe akty prawne regulujące stosowanie odnawialnych źródeł energii, jak: dyrektywy w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych[3], którą zastąpi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L 328 z 21.12.2018, str. 82—209) oraz rozporządzenie w sprawie zarządzania unią energetyczną[4]. Z dyrektyw wynika, że UE postawiła sobie bardzo wymagające zadanie pod względem udziału odnawialnych źródeł w końcowym zużyciu energii brutto w ramach całej UE. O ile w 2020 r. udział ten powinien wynieść 20%, o tyle w 2030 r. już 32%. Planowany wzrost produkcji energii ze źródeł odnawialnych uzasadniają korzyści wynikające ze stosowania ich w praktyce, wśród których wymienia się zwłaszcza: znaczące ograniczanie emisji gazów cieplarnianych, rozwinięcie wachlarza sposobów ich ograniczania, odchodzenie od paliw kopalnych jako źródeł energii, ukształtowanie przyzwoitych cen energii i poprawę jakości środowiska oraz zdrowia w społeczeństwie.
Korzystanie z odnawialnych źródeł energii przynosi również korzyści materialne, głównie dla stosujących je podmiotów gospodarczych, które dzięki temu mogą uczestniczyć w różnego rodzaju programach wsparcia finansowego realizowanych na poziomie zarówno danego państwa członkowskiego, jak i UE. Uzyskiwanie tą drogą środków finansowych zależy od spełnienia szeregu warunków określonych unijnymi lub również krajowymi przepisami prawnymi, które z racji tego, że często wiążą się ze sobą, mogą prowadzić do powstawania na tyle skomplikowanych problemów, że trafiają do rozstrzygnięcia przez sądy. Omawiany wyrok Trybunału w sprawie L.E.G.O. dotyczy jednego z takich problemów, a mianowicie oceny kryteriów przewidzianych dla biopłynów wykorzystywanych na potrzeby wytwarzania energii w odnawialnych źródłach energii.
Okoliczności sprawy
Włoska spółka L.E.G.O. prowadziła drukarnię, do której energię dostarczała instalacja termoelektryczna zasilana paliwem w postaci surowego oleju roślinnego z palmy (biopłyn). Na rynek UE olej palmowy trafiał z Indonezji do Francji, by następnie został przetransportowany do Włoch i przekazany spółce L.E.G.O. Dzięki zasilaniu instalacji termoelektrycznej olejem palmowym, spółka została włączona do programu zielonych certyfikatów, w którym „nagradzano” przedsiębiorców korzystających z odnawialnych źródeł energii poprzez udzielanie dotacji finansowych.
Po trzech latach udziału spółki L.E.G.O. w programie zielonych certyfikatów, została ona z niego usunięta i nakazano jej zwrot wszystkich udzielonych dotacji. Swoją decyzję instytucja zarządzająca programem umotywowała dwoma kluczowymi przesłankami. Po pierwsze, spółka L.E.G.O. nie przedstawiła certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla oleju palmowego od jednego z pośredników – spółki Movendi, który faktycznie nie wchodził w posiadanie tego biopłynu. Bez znaczenia pozostawała okoliczność, że spółka przekazała takie certyfikaty, które otrzymała od dwóch innych spółek również pośredniczących – na wcześniejszym etapie – w imporcie oleju z Indonezji. Po drugie, na certyfikatach złożonych przez tych ostatnich pośredników znajdowała się błędna data, późniejsza niż rzeczywista data transportu. Przeciwko decyzji wykluczającej z programu i nakazującej zwrot udzielonych dotacji spółka L.E.G.O. wniosła skargę do sądu administracyjnego w Lacjum, jednak nie została ona uwzględniona, bowiem sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i przychylił się do zastrzeżeń wskazanych przez instytucję będącą jej autorem. Ponieważ spółka L.E.G.O. nie zgodziła się z wyrokiem sądu, wniosła odwołanie do Consiglio di Stato (Rady Stanu), która dostrzegła istotne wątpliwości prawne związane z interpretacją dyrektywy 2009/28 regulującej promowanie energii ze źródeł odnawialnych i dlatego zdecydowała się skierować do Trybunału pytanie prejudycjalne.
Wynikały z niego dwa główne problemy. Pierwszy sprowadzał się do pytania, czy przepisy dyrektywy 2009/28 sprzeciwiają się włoskim regulacjom nakładającym obowiązek przedstawiania certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla oleju palmowego, stosowanego jako biopaliwo w instalacji termoelektrycznej? Z kolei sens drugiego wyrażał się w tym, czy obowiązek przedstawiania certyfikatów pozostaje w zgodzie z unijną swobodą przepływu towarów? Zanim przejdziemy do szczegółowych uwag od razu wyjaśnijmy, że zdaniem Trybunału przepisy dyrektywy 2009/28 nie stały na przeszkodzie nałożeniu w prawie włoskim obowiązku przedstawiania certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla biopłynu – oleju palmowego. Odnosząc się natomiast do następnego problemu Trybunał w pierwszej kolejności uznał, że z perspektywy swobody przepływu towarów obowiązek złożenia certyfikatów stanowi środek równoważny do ograniczeń ilościowych w przywozie towarów z innych państw członkowskich UE, a więc zasadniczo jest niedopuszczalny, jednakże dalej stwierdził, że ponieważ obowiązek służy ochronie środowiska i przeciwdziała oszustwom w obrocie biopaliwami, to należy go ocenić jako usprawiedliwiony wyjątek ograniczający swobodę przepływu towarów. Przyjrzymy się teraz dokładniej argumentom, na których Trybunał oparł swoje stanowisko.
Podstawa prawna oceny spełniania kryteriów zrównoważonego rozwoju przez biopłyny
Obowiązek przedstawienia stosownych certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla oleju palmowego – biopłynu spalanego w instalacji termoelektrycznej – stanowiący warunek uzyskiwania przez spółkę L.E.G.O. dotacji finansowych z tytułu wykorzystywania odnawialnych źródeł energii, wynikał z przepisów dyrektywy 2009/28 oraz implementujących ją przepisów prawa włoskiego[5]. Certyfikat potwierdza, że biopłyn lub biopaliwo spełnia kryteria zrównoważonego rozwoju. Ogólnie określono je w art. 17 ust. 2-5 dyrektywy 2008/29, z kolei w jej art. 18 ust. 1 nałożono na podmioty gospodarcze obowiązek przedstawienia dowodów, np. certyfikatów, że wykorzystywane biopłyny lub biopaliwa spełniają te kryteria. Wdrożenie kryteriów zrównoważonego rozwoju do systemów prawnych państw członkowskich UE odbywa się poprzez ustanowienie i przestrzeganie systemów bilansów masy (systemów certyfikacji zrównoważonego rozwoju). W dyrektywie 2008/29 wyróżniono kilka rodzajów takich systemów: krajowe obowiązkowe; międzynarodowe wynikające z umów międzynarodowych zawartych przez UE z państwami trzecimi; krajowe lub międzynarodowe o dobrowolnym charakterze zatwierdzone przez Komisję Europejska (art. 18 ust. 3 i 4). Ważnym skutkiem przedstawienia przez podmiot gospodarczy certyfikatu wykazującego zgodność z kryteriami zrównoważonego rozwoju przewidzianymi w systemie zatwierdzonym przez Komisję Europejską jest to, że państwo członkowskie nie może już w tym zakresie żądać przedstawienia dodatkowych dowodów potwierdzających spełnianie takich kryteriów. Natomiast gdy Komisja Europejska nie wydała decyzji zatwierdzającej dany system, albo nie zatwierdziła go w określonej części, to w takim zakresie państwa członkowskie UE zachowują swobodę w określeniu warunków przestrzegania przez podmioty gospodarcze krajowych regulacji wdrażających kryteria zrównoważonego rozwoju.
Jak już wspomniano z przepisów prawa włoskiego wynikał obowiązek przedstawienia certyfikatów zrównoważonego rozwoju odnoszących się do oleju palmowego przez spółkę Movendi – ostatniego z pośredników sprowadzających to biopaliwo dla spółki L.E.G.O., która to po ich otrzymaniu powinna je przekazać instytucji zarządzającej programem zielonych certyfikatów, aby otrzymywać wsparcie finansowe za korzystanie z odnawialnych źródeł energii. Zdaniem Trybunału przepisy dyrektywy 2009/28 (tj. art. 18 ust. 7) nie sprzeciwiają się takiej regulacji krajowej dlatego, że zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej międzynarodowy system bilansu masy ISCC[6] odnosił się wprost do biopaliw, a nie do biopłynów[7]. Dzięki temu dopuszczalne było w świetle przepisów dyrektywy 2009/28 wprowadzenie we włoskim systemie prawnym warunków, w oparciu o które należy wykazać, że wykorzystywany biopłyn, jak np. olej palmowy, spełnia kryteria zrównoważonego rozwoju, a zatem instalacja spalająca taki olej będzie traktowana jako odnawialne źródło energii.
Obowiązek przedstawienia certyfikatu dla biopłynów a swoboda przepływu towarów
Na pytanie, czy ustanowiony w prawie włoskim obowiązek przedłożenia certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla biopłynów jest zgodny z unijną swobodą przepływu towarów, Trybunał udzielił odpowiedzi negatywnej. Dalej jednak przyjął, że obowiązek składania certyfikatów stanowi usprawiedliwione ograniczenie swobody przepływu towarów, dlatego ostatecznie Trybunał doszedł do wniosku, że obowiązek był dopuszczalny.
Unijna swoboda przypływu towarów zakazuje stosowania między państwami członkowskimi środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie i dotyczy wszelkich przepisów krajowych, które mogą bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudniać handel towarami w ramach UE. Zdaniem Trybunału obowiązek przedstawiania przez podmioty gospodarcze, np. pośredników w imporcie, certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla biopłynów stanowi tego rodzaju środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, bowiem może utrudniać pośrednio i potencjalnie ich przywóz z innych państw członkowskich.
Należy jednak pamiętać, że swoboda przepływu towarów nie ma charakteru absolutnego, a to znaczy, że dopuszczalne są od niej wyjątki, dzięki którym ustanawiane w systemach prawnych państw członkowskich środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych będą dopuszczalne. W prawie UE przewidziano szereg okoliczności uzasadniających potraktowanie danego środka jako usprawiedliwiony wyjątek od zakazu ograniczania swobody przepływu towarów, do których należą względy: moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej[8].
W ocenie Trybunału obowiązek przedstawiania certyfikatów zrównoważonego rozwoju dla biopłynów usprawiedliwiają dwie okoliczności. Pierwsza ściśle wiąże się z ograniczaniem zmian klimatu i polega na tym, że „(…) korzystanie z odnawialnych źródeł energii przy produkcji energii elektrycznej, którego promowaniu służy uregulowanie krajowe analizowane w postępowaniu głównym, ma na celu ochronę środowiska naturalnego, gdyż przyczynia się ono do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych, będących jedną z głównych przyczyn zmian klimatu, z którymi Unia i państwa członkowskie zobowiązały się walczyć”[9]. Trybunał podkreślił przy tym, że krajowe regulacje zachęcające do stosowania odnawialnych źródeł energii – takie jak np. włoski program zielonych certyfikatów – przyczyniają się jednocześnie do: „(…) ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt, jak również ochrony roślin, które są względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 36 TFUE”[10]. Druga okoliczność usprawiedliwiająca obowiązek certyfikacyjny, na którą wskazał Trybunał, odnosiła się już do dystrybucji biopłynów. Trybunał przyjął, że skoro na mocy tego obowiązku wszystkie podmioty biorące udział w produkcji i dystrybucji biopłynów spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju, w tym pośrednicy, muszą dostarczać certyfikaty zrównoważonego rozwoju, to przyczynia się on do zapobiegania ryzyku oszustwa w łańcuchu dostaw biopłynów, polegającego np. na przetwarzaniu lub fałszowaniu oleju palmowego[11]. Warto również wspomnieć, że omawiany obowiązek Trybunał ocenił jako niezbędny dla ochrony środowiska i zapobiegania oszustwom nawet w odniesieniu do pośredników – takich jak spółka Movendi – którzy nie wchodzą fizycznie w posiadanie biopłynu, a tylko od strony prawnej podejmują pewne czynności związane z jego importem i transportem[12].
Uwagi końcowe
Przedstawione wyżej orzeczenie Trybunału w sprawie L.E.G.O. dobrze ilustruje, jak szeroko problematyka zmian klimatu wpływa na współczesne procesy gospodarcze. Potrzeba ograniczania emisji gazów cieplarnianych w sektorze energetycznym, poprzez korzystanie z odnawialnych źródeł energii, dała bowiem o sobie znać w tak szczególnej dziedzinie jak handel biopłynami. Okazała się ona na tyle istotna, że uzasadniła ograniczenie jednej z fundamentalnych dla UE swobody, tj. swobody przepływu towarów między państwami członkowskimi, co dowodzi jak poważnie Trybunał traktuje przedsięwzięcia adaptacyjne i mitygacyjne podejmowane w sferze zmian klimatu. Ustanowione w prawie włoskim ograniczenia swobody przepływu towarów oczywiście nie zabraniały całkowicie obrotu olejem palmowym, ale wprowadziły określone warunki certyfikacyjne mające na celu zapewnienie, że tylko odpowiedniej jakości olej palmowy – spełniający kryteria zrównoważonego rozwoju – będzie stosowany do produkcji energii elektrycznej, a w konsekwencji, że tylko efektywnie pracujące odnawialne źródła energii będą finansowo wspierane przez państwo. Innymi słowy Trybunał zajął stanowisko, że ustanowienie w prawie krajowym warunków dotyczących jakości biopłynów, chociaż utrudnia swobodny obrót nimi w UE, to służy skutecznemu ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych, a więc przeciwdziała zmianom klimatu i dlatego było dopuszczalne.
Opracował: Konrad Łuczak
«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»«»
[1] Zgodnie z art. 194(1)(c) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej: „W ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska, polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii”.
[2] Na podstawie art. 191(1) TFUE: „Polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania następujących celów: zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska, ochrony zdrowia ludzkiego, ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych, promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu”.
[3] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L 140 z 5.6.2009, str. 16—62; dalej dyrektywa 2009/28).
[4] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 i (WE) nr 715/2009, dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE, 98/70/WE, 2009/31/WE, 2009/73/WE, 2010/31/UE, 2012/27/UE i 2013/30/UE, dyrektyw Rady 2009/119/WE i (EU) 2015/652 oraz uchylenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013.
[5] Zob. art. 2, art. 8 i art. 12 rozporządzenia międzyresortowego z dnia 23 stycznia 2012 r. ustanawiającego „Krajowy system certyfikacji biopaliw i biopłynów”, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana No z 31 z dnia 7 lutego 2012 r.
[6] Decyzja wykonawcza Komisji 2011/438/UE z dnia 19 lipca 2011 r. w sprawie zatwierdzenia programu „InternationalSustainability and Carbon Certyfikation” w odniesieniu do wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju zgodnie z dyrektywami Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE oraz 2009/30/WE (Dz.U. UE z 2011 r., L 190, s. 79).
[7] Jak zaznaczył Trybunał w punkcie 38 omawianego wyroku: „W tym względzie należy wyjaśnić, że jak wynika z art. 2 akapit drugi lit. h) i i) dyrektywy 2009/28, biopłyny i biopaliwa są odrębnymi pojęciami, gdyż te ostatnie obejmują jedynie ciekłe paliwa stosowane w transporcie, podczas gdy biopłyny obejmują płyny wykorzystywane do celów energetycznych innych niż w transporcie.”.
[8] Zob. art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
[9] Zob. pkt 64 wyroku Trybunału w sprawie C-242/17 L.E.G.O.
[10] Tamże, pkt 65.
[11] Tamże, pkt. 66-67.
[12] Tamże, pkt 71.
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206432&pageIndex=0&doclang=pl&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5251801odnawialne źródła energii, biopłyny, ograniczenie swobody przepływu towarów, ograniczanie emisji gazów cieplarnianych
Omówienie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU przeciwko Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie, C-80/16
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU przeciwko Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie, C-80/16
Wprowadzenie
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine stanowi dobry przykład na istnienie ścisłych związków łączących prawo, technologię i zmiany klimatu. Ich dostrzeżenie, uporządkowanie i wyciągnięcie wniosków w konkretnym przypadku nie zawsze jest zadaniem prostym, co nie znaczy jednak, że niemożliwym. Dlatego warto dokładniej przyjrzeć się, w jaki sposób i z jakim rezultatem zadanie to wypełnił w powyższej sprawie Trybunał Sprawiedliwości w kontekście rozpoznania pytania prejudycjalnego, które skierował francuski sąd administracyjny w kwestii ważności jednej z decyzji Komisji Europejskiej dotyczącej unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Wypada zacząć od zwięzłego przedstawienia wydarzeń poprzedzających wpływ tej sprawy na wokandę Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu.
W styczniu 2014 r. francuski Minister Ekologii, Zrównoważonego Rozwoju i Energii opublikował wykaz instalacji należących do unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, w którym przyznano poszczególnym instalacjom określoną liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji na lata 2013-2020, czyli na trzeci okres funkcjonowania tego systemu. Przydziały uprawnień do emisji zostały obliczone zgodnie z regułami, które wynikały z prawa UE, tj. decyzji Komisji 2011/278/UE[1]. Następnie do ministra wpłynął wniosek francuskiej spółki ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU – będącej operatorem instalacji w sektorze hutnictwa żelaza i stali – o uchylenie tego wykazu bowiem opiera się on na decyzji Komisji 2011/278/UE, którą spółka uważała za niezgodną z dyrektywą 2003/87/WE ustanawiającą unijny system handlu uprawnieniami do emisji[2]. Dla jasności trzeba od razu zaznaczyć, że decyzja 2011/278/UE została wydana na podstawie tej dyrektywy i celu jej wykonania, a zatem są one ze sobą ściśle powiązane pod względem kompetencyjnym, jak i funkcjonalnym. Minister nie przychylił się do wniosku spółki o uchylenie wykazu, w następstwie czego wniosła ona skargę do sądu administracyjnego żądając stwierdzenia nieważności zarówno odmownej decyzji ministra, jak i samego wykazu. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nabrał wątpliwości, czy rzeczywiście decyzja Komisji była zgodna z dyrektywą i dlatego zwrócił się za pośrednictwem mechanizmu pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości o rozstrzygnięcie tej kwestii, zadając kilka szczegółowych pytań[3].
Jak zatem widać działanie francuskiej spółki miało doprowadzić do uchylenia wykazu, a to z tego powodu, że opierał się on na decyzji Komisji 2011/278/UE, którą spółka oceniła jako niezgodną z dyrektywą 2003/87/WE. Stwierdzenie, że dany akt prawa UE jest nieważny, np. z powodu jego niezgodności z innym aktem prawnym w oparciu, o który został wydany, nie może nastąpić decyzją krajowego organu administracyjnego lub sądu, lecz niezbędne jest w tym celu wydanie orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości[4], dlatego też został on „zaangażowany” w sprawę przez francuski sąd administracyjny poprzez wniesione pytanie prejudycjalne.
Spośród czterech szczegółowych pytań na temat decyzji Komisji 2011/278/UE, które francuski sad administracyjny zadał Trybunałowi Sprawiedliwości, tak naprawdę tylko jedno z nich wyraźnie wpisuje się w problematykę relacji pomiędzy prawem, technologią i zmianami klimatu, dlatego też tylko na nim skoncentrujemy uwagę. Pytanie to odnosiło się do ustalenia wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu z pominięciem emisji gazów cieplarnianych związanych z gazami odlotowymi, które poddawano procesowi recyklingu w ramach produkcji energii elektrycznej. Na pierwszy rzut oka wydaje się ono dość skomplikowane, więc konieczne będzie dokładnie wyjaśnienie jego istoty, o czym niżej. Natomiast kolejne pytania dotyczyły: przyjęcia przez Komisję decyzji 2011/278/UE na podstawie danych, które w ocenie francuskiej spółki nie były najbardziej dokładne i aktualne; określenia wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej w oparciu o informacje dotyczące instalacji produkującej jednocześnie rudę spiekaną oraz granulat rudy żelaza, jak również niewystarczająco szczegółowego uzasadnienia ustalenia decyzji 2011/278/UE wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu.
Przydział bezpłatnych uprawnień do emisji i gazy odlotowe
Jak już wspomniano, problem na którym skoncentrowano się w niniejszym opracowaniu wyroku Trybunału w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine polega na ustaleniu wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu w związku z wykorzystaniem uwalnianych w tym procesie gazów odlotowych do produkcji energii elektrycznej. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Komisja Europejska ustaliła wskaźniki emisyjności w decyzji 2011/278/UE w celu obliczania bezpłatnych przydziałów uprawnień do emisji dla instalacji funkcjonujących w systemie handlu uprawnieniami do emisji[5]. Dla różnych produktów wytwarzanych w tych instalacjach, czego następstwem jest emisja gazów cieplarnianych do powietrza, zostały określone osobne wskaźniki emisyjności o różnych wartościach, np. dla produkcji gipsu wskaźnik emisyjności wynosi 0,048, dla produkcji aluminium 1,514, a dla produkcji ciekłego metalu 1,328. W uproszczeniu można powiedzieć, że im większa wartość wskaźnika emisyjności, tym większy może okazać się przydział uprawnień do emisji dla instalacji. Ustalając wskaźniki emisyjności Komisja Europejska kierowała się tym, aby ustalane za ich pomocą przydziały uprawnień do emisji dla instalacji zachęcały operatorów instalacji do redukowania emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii. Łatwo można zatem zauważyć, że niższe wartości wskaźników emisyjności przekładają się na niższy przydział darmowych uprawnień do emisji, czego efektem powinien być impuls do ograniczania emisji gazów cieplarnianych z instalacji, wprowadzanie w nich technologii energooszczędnych, albo zastępowanie ich technologiami niskoemisyjnymi.
Proces ustalania poszczególnych wskaźników emisyjności miał skomplikowany i techniczny charakter, uwzględniano w nim rozmaite informacje, parametry, czynniki itd. Na tle omawianego wyroku w przypadku wskaźnika emisyjności określonego dla produkcji ciekłego metalu, francuska spółka uważała, że w zbyt wąskim zakresie Komisja Europejska wzięła pod uwagę jeden z takich czynników, a mianowicie ten związany z wykorzystaniem gazów odlotowych, które powstają podczas produkcji ciekłego metalu. Wypada zatem wyjaśnić, że gazy odlotowe stanowią produkt uboczny powstający przy produkcji koksu i stali (w tym ciekłego metalu), który można zwyczajnie spalić bez żadnego przeznaczenia, bądź też wykorzystać jako składnik paliwa do wytworzenia energii elektrycznej (dlatego też mówi się o recyklingu gazów odlotowych). Szacuje się, że około 1% energii elektrycznej w całej UE wytwarza się właśnie z wykorzystaniem gazów odlotowych. W obu przypadkach jednak, spalanie gazów odlotowych powoduje emisję gazów cieplarnianych do powietrza. Negatywny wpływ tego rodzaju recyklingu gazów odlotowych na środowisko i klimat jest przy tym mniejszy w porównaniu do wpływu, jaki wywiera spalanie węgla w celu produkcji energii elektrycznej. Dzieje się tak dlatego, że przy wykorzystaniu gazów odlotowych jako paliwa do wytworzenia energii elektrycznej uwalnia się do powietrza mniej gazów cieplarnianych, niż gdyby w tym samym celu jako paliwo służył głównie i bezpośrednio węgiel. Warto jednak podkreślić, że jeszcze mniej gazów cieplarnianych trafia do powietrza, jeżeli energię elektryczną wytwarza się dzięki spalaniu gazu ziemnego[6]. Płynie stąd prosty wniosek, że gaz ziemny jest mniej emisyjnym paliwem niż gazy odlotowe.
Po tych wyjaśnieniach możemy już powrócić do kwestii uwzględnienia okoliczności recyklingu gazów odlotowych w ramach ustalenia wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu. Francuska spółka stanęła na stanowisku, że w procesie ustalania wartości tego wskaźnika Komisja Europejska powinna w większym stopniu uwzględnić tę okoliczność, że gazy odlotowe są wykorzystywane do produkcji energii elektrycznej, czego skutkiem powinna być jego wyższa wartość, a ostatecznie większy przydział uprawnień do emisji dla instalacji. Skoro więc przyjęta w decyzji 2011/278/UE wartość wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu nie uwzględniła w pełni recyklingu gazów odlotowych, to – jak podniosła francuska spółka – jest ona niezgodna z art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE, który określa ogólne zasady ustalania wskaźników emisyjności[7]. Trybunał Sprawiedliwości nie przychylił się jednak do tego stanowiska i stwierdził, że wartość wskaźnika emisyjności określona dla produkcji ciekłego metalu nie narusza art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE. Poniżej zostanie przedstawiona argumentacja, jaką Trybunał opracował w celu wykazania trafności swojego stanowiska.
Uzasadnienie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości
Zakres w jakim recykling gazów odlotowych Komisja uwzględniła przy ustaleniu wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu w decyzji 2011/278/UE, Trybunał Sprawiedliwości uznał za zgodny z przepisami dyrektywy 2003/87/WE z następujących powodów. Po pierwsze podkreślił, że przydział bezpłatnych uprawnień do emisji na produkcję energii elektrycznej przy wykorzystaniu gazów odlotowych stanowi szczególny wyjątek od zasady zakazującej przyznawania uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej. Wprowadzenie tego wyjątku miało na celu zachęcanie operatorów instalacji do recyklingu gazów odlotowych, zamiast ich bezproduktywnego spalania[8]. Po drugie, powołując się na motyw 32 decyzji 2011/278/UE[9] i swoje wcześniejsze orzeczenia Trybunał doszedł do wniosku, że wskaźnik emisyjności dla produkcji ciekłego metalu w pewnym zakresie uwzględnił już emisje gazów cieplarnianych związane ze spalaniem gazów odlotowych w celu produkcji energii elektrycznej[10]. Po trzecie, zwrócił uwagę na znaczenie węgla jako paliwa, który najpierw spalany jest w celu wyprodukowania stali, a następnie poprzez spalanie – powstałych jako produkt uboczny tego procesu – gazów odlotowych, pośrednio służy do wyprodukowania energii elektrycznej, co w konsekwencji oznacza, że pomimo korzyści wynikającej z recyklingu gazów odlotowych, instalacja i tak emituje do powietrza więcej gazów cieplarnianych niż gdyby wykorzystywała jako paliwo gaz ziemny[11]. Opierając się na tych trzech przesłankach Trybunał Sprawiedliwości przyjął kluczowe dla rozwiązania problemu stanowisko: „Jeżeli przyznanie bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych automatycznie dotyczyłoby całości energii elektrycznej wytworzonej z gazów odlotowych, byłoby to równoznaczne z przyznawaniem bezpłatnych uprawnień do dodatkowych emisji, które powinny zostać skompensowane, tak aby wspierać odzyskiwanie tych gazów, ale również do emisji, które tak czy inaczej powstałyby w procesie wytwarzania energii elektrycznej, bez względu na rodzaj wykorzystywanego paliwa, i w stosunku do których zgodnie z brzmieniem art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE kompensacja jest wykluczona”[12].
Kilka uwag końcowych
Przyjęte przez Trybunał Sprawiedliwości rozwiązanie problemu dotyczącego wartości wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu, stanowi wyraz poszukiwania złotego środka pomiędzy dwoma skrajnymi punktami. Jednym jest zasadniczy zakaz przyznawania bezpłatnych uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej, a drugim wyjątek od tego zakazu mający na celu zachęcanie operatorów instalacji do recyklingu gazów odlotowych zamiast ich bezproduktywnego spalania (art. 10a ust. 1 akapitem trzecim dyrektywy 2003/87/WE). Rozwiązanie Trybunału Sprawiedliwości okazało się jednak częściowo mgliste, bowiem nie wynikało z niego dokładnie, w jakim zakresie wartość wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu powinna uwzględniać fakt recyklingu gazów odlotowych, aby można było uznać ją za zgodną z art. 10a ust. 1 akapitem trzecim dyrektywy 2003/87/WE. Nie zostało to sprecyzowane w omawianym wyroku. Wydaje się, że Trybunał uznał za wystarczające, że w ogóle Komisja Europejska wzięła pod uwagę w pewnym zakresie recykling gazów odlotowych ustalając ten wskaźnik. Można zatem przypuszczać, że w ocenie Trybunału Sprawiedliwości ustalenie wskaźnika emisyjności spowodowałoby poważne naruszenie art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE dopiero w dwóch przypadkach: 1) gdyby Komisja Europejska zupełnie zignorowała okoliczność recyklingu gazów odlotowych, co byłoby ewidentnie sprzeczne z wyjątkową dopuszczalnością przyznawania uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej przy wykorzystaniu tych gazów, albo też przeciwnie 2) gdyby uwzględniła ją w pełni, co doprowadziłoby do wygaśnięcia zachęty do redukowania emisji gazów cieplarnianych lub wprowadzania energooszczędnych technologii, a tym samym niekorzystnie wpłynęłoby na realizację głównego celu tej dyrektywy, który polega na ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych.
Reasumując, można zauważyć, że swoje stanowisko o braku niezgodności ustalonej przez Komisję Europejską wartości wskaźnika emisyjności dla produkcji ciekłego metalu z art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE Trybunał Sprawiedliwości oparł na tym, że: nie doszło do rażącego naruszenia wyjątku dopuszczającego przyznanie uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej przy użyciu gazów odlotowych; wyjątek ten nie pozwala na przyznawanie uprawnień do emisji na emisję gazów cieplarnianych, która i tak by powstała w procesie wytwarzania energii elektrycznej niezależnie od rodzaju spalanego w tym celu paliwa (tj. węgiel lub gazy odlotowe); wskaźnik emisyjności powinien zachęcać operatorów instalacji do redukcji gazów cieplarnianych i wprowadzania technologii energooszczędnych. Ustanowiona w omawianym wyroku interpretacja art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE, który dopuszcza przyznawanie bezpłatnych uprawnień do emisji na wytwarzanie energii elektrycznej przy spalaniu gazów odlotowych, ukierunkowana była na ograniczanie emisji gazów cieplarnianych, a zatem powinna korzystnie wpłynąć na działania mitygacyjne podejmowane w sferze zmian klimatu. Innymi słowy interpretacja prawa też może służyć mitygacji.
Prawdopodobnie rozumowanie przyjęte w zaprezentowanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie ArcelorMittal Atlantique et Lorraine będzie w przyszłości służyło jako punkt odniesienia lub wzorzec w ewentualnych sprawach dotyczących zakwestionowania przez operatorów instalacji wskaźników emisyjności ustalonych w nowym rozporządzeniu Komisji 2019/331/UE[13], które zastąpiło decyzję Komisji 2011/278/UE. Na marginesie można jeszcze zauważyć, że wskaźnik emisyjności dla produkcji ciekłego metalu ustalony w rozporządzeniu zachował dokładnie tę samą wartość co w decyzji i wynosi 1,328, co można odczytać – być może pod wpływem powyższego wyroku Trybunału – jako utrzymanie przez Komisję pod tym względem status quo.
Opracował: Konrad Łuczak
[1] Decyzja Komisji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 130 z 17.5.2011, str. 1-45, ze zm.).
[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32-46, ze zm.).
[3] Zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne UE.
[4] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 października 1987 r. w sprawie Foto-Frost 314/85, pkt. 14-17.
[5] Upoważnienie do ustalenia przez Komisję Europejską wskaźników emisyjności zawiera art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87/WE.
[6] Szerzej o wykorzystaniu gazów odlotowych w celu produkcji energii elektrycznej, zob. Opinia Rzecznika Generalnego Nilsa Wahla przedstawiona w dniu 9 marca 2017 r. w sprawie C-80/16, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU przeciwko Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie, pkt 30-40.
[7] W myśl art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87/WE: „Przepisy, o których mowa w akapicie pierwszym, określają w stopniu, w jakim jest to możliwe, wspólnotowe wskaźniki ex ante tak, aby zapewnić przydział uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii, uwzględniając najbardziej wydajne technologie, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, kogenerację o wysokiej sprawności, skuteczne odzyskiwanie energii gazów odlotowych, wykorzystanie biomasy oraz wychwytywanie i składowanie CO2, jeśli takie instalacje są dostępne, oraz w sposób, który nie dostarcza zachęt do zwiększenia emisji. Nie dokonuje się żadnych przydziałów bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do jakiejkolwiek formy wytwarzania energii elektrycznej, z wyjątkiem przypadków objętych art. 10c oraz energii wytwarzanej z gazów odlotowych”.
[8] Pkt. 20-22 wyroku.
[9] „Właściwe jest również uwzględnienie we wskaźnikach emisyjności dla produktów skutecznego odzyskiwania energii z gazów odlotowych oraz emisji związanych z ich wykorzystaniem. Dlatego też w większym zakresie uwzględniono zawartość dwutlenku węgla w tych gazach odlotowych do celów określenia wartości wskaźników emisyjności w odniesieniu do produktów, przy wytwarzaniu których powstają gazy odlotowe. Jeśli gazy odlotowe są wyprowadzane z procesu produkcji poza granice systemowe danego wskaźnika emisyjności dla produktów i spalane celem wyprodukowania ciepła poza granicami systemowymi procesu objętego wskaźnikiem emisyjności, zdefiniowanego w załączniku I, powiązane emisje powinny być uwzględniane poprzez przydział dodatkowych uprawnień do emisji na podstawie wskaźnika emisyjności opartego na cieple lub paliwie. W świetle ogólnej zasady stanowiącej, że nie należy przydzielać żadnych bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do wszelkiego wytwarzania energii elektrycznej, aby uniknąć zakłócenia konkurencji na rynkach energii elektrycznej dostarczanej do instalacji przemysłowych, oraz uwzględniając powiązanie ceny dwutlenku węgla z energią elektryczną, właściwe jest rozwiązanie przewidujące, że kiedy gazy odlotowe są wyprowadzane z procesów produkcji poza granice systemowe odpowiedniego wskaźnika emisyjności dla produktów i spalane celem wytworzenia energii elektrycznej, nie przydziela się żadnych dodatkowych uprawnień poza udziałem zawartości dwutlenku węgla w gazie odlotowym uwzględnionym w odpowiednim wskaźniku emisyjności dla produktów”.
[10] Pkt. 23 i 28 wyroku.
[11] Pkt. 25-26.
[12] Pkt 27.
[13] Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/331 z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na podstawie art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 59 z 27.2019, str. 8-69).
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=193213&pageIndex=0&doclang=PL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3040169System handlu uprawnieniami do emisji, przydział uprawnień do emisji, wskaźniki emisyjności, gazy odlotowe, produkcja energii elektrycznej, dyrektywa 2003/87/WE, decyzja 2011/278/UE, zmiany klimatu a technologia
KONTAKT
Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy
ul. Słowicza 32
02-170 Warszawa
Biuro projektu:
tel.: 22 37 50 525
e-mail: klimada2@ios.gov.pl
Sekretariat:
tel.: 22 37 50 525
fax: 22 37 50 501
e-mail: sekretariat@ios.gov.pl
Dodatkowe informacje: